关于印发《旅游景区质量等级管理办法》的通知
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关于印发《旅游景区质量等级管理办法》的通知
国家旅游局
关于印发《旅游景区质量等级管理办法》的通知
旅办发[2012]166号
各省（自治区、直辖市）旅游局（委）：
为进一步规范A级旅游景区评定程序，严格A级旅游景区质量要求，建立和完善A级景区退出机制和社会监督体系，切实提高旅游景区管理、经营与服务水平，按照科学、合理、规范的原则，我局将2005年颁布的《旅游景区质量等级评定管理办法》修订为《旅游景区质量等级管理办法》。现予发布，请遵照执行。
特此通知。
附件：《旅游景区质量等级管理办法》
国家旅游局
二〇一二年四月十六日
附件:《旅游景区质量等级管理办法》
旅游景区质量等级管理办法
第一章 总则
第一条 为了加强旅游景区质量等级的评定和管理，提升旅游景区服务质量和管理水平，树立旅游景区行业良好形象，促进旅游业可持续发展，依据国家有关法律、法规和中华人民共和国国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》及相关评定细则，特制定本办法。
第二条 本办法所称的旅游景区，是指可接待旅游者，具有观赏游憩、文化娱乐等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务，且具有相对完整管理系统的游览区。
旅游景区质量等级的申请、评定、管理和责任处理适用本办法。
第三条 凡在中华人民共和国境内正式开业一年以上的旅游景区，均可申请质量等级。旅游景区质量等级划分为5个等级，从低到高依次为1A、2A、3A、4A、5A。
第四条 旅游景区质量等级管理工作，遵循自愿申报、分级评定、动态管理、以人为本、持续发展的原则。
第五条 国务院旅游行政主管部门负责旅游景区质量等级评定标准、评定细则等的编制和修订工作，负责对全国旅游景区质量等级评定标准的实施进行管理和监督。
各省、自治区、直辖市人民政府旅游行政主管部门负责对本行政区域内旅游景区质量等级评定标准的实施进行管理和监督。
第二章 评定机构与证书标牌
第六条 国务院旅游行政主管部门组织设立全国旅游景区质量等级评定委员会，负责全国旅游景区质量等级评定工作的组织和实施，授权并督导省级及以下旅游景区质量等级评定机构开展评定工作。
各省、自治区、直辖市人民政府旅游行政主管部门组织设立本地区旅游景区质量等级评定委员会，按照全国旅游景区质量等级评定委员会授权，负责本行政区域内旅游景区质量等级评定工作的组织和实施。
第七条 省级旅游景区质量等级评定委员会及时向全国旅游景区质量等级评定委员会报备各级评定委员会及其办公室成员组成与变动。
第八条 省级旅游景区质量等级评定委员会须全面掌握本地区各级旅游景区新增及变动情况，实现动态管理，每年分别于6月底和12月底将本地区各级旅游景区名称和数量报全国旅游景区质量等级评定委员会备案。
第九条 省级及以下旅游景区质量等级评定委员会出现玩忽职守，未按要求开展工作的，上级评定机构可以撤销其已获得的评定权限。
第十条 旅游景区质量等级的标牌、证书由全国旅游景区质量等级评定委员会统一制作，由相应评定机构颁发。旅游景区在对外宣传资料中应正确标明其等级。旅游景区质量等级标牌，须置于旅游景区主要入口显著位置。
第十一条 旅游景区可根据需要自行制作庄重醒目、简洁大方的质量等级标志，标志在外形、材质、颜色等方面要与景区特点相一致。
第三章 申请与评定
第十二条 3A级及以下等级旅游景区由全国旅游景区质量等级评定委员会授权各省级旅游景区质量等级评定委员会负责评定，省级旅游景区评定委员会可向条件成熟的地市级旅游景区评定委员会再行授权。
4A级旅游景区由省级旅游景区质量等级评定委员会推荐，全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定。
5A级旅游景区从4A级旅游景区中产生。被公告为4A级三年以上的旅游景区可申报5A级旅游景区。5A级旅游景区由省级旅游景区质量等级评定委员会推荐，全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定。
第十三条 申报3A级及以下等级的旅游景区，由所在地旅游景区评定机构逐级提交评定申请报告、《旅游景区质量等级评定报告书》和创建资料，创建资料包括景区创建工作汇报、服务质量和环境质量具体达标说明和图片、景区资源价值和市场价值具体达标说明和图片。省级或经授权的地市级旅游景区评定机构组织评定，对达标景区直接对外公告，颁发证书和标牌，并报全国旅游景区质量等级评定委员会备案。
第十四条 申报4A级的旅游景区，由所在地旅游景区评定机构逐级提交申请申请报告、《旅游景区质量等级评定报告书》和创建资料，省级旅游景区评定机构组织初评。初评合格的景区，由省级旅游景区评定机构向全国旅游景区质量等级评定委员会提交推荐意见，全国旅游景区质量等级评定委员会通过明查、暗访等方式进行检查，对达标景区对外公告，颁发证书和标牌。
第十五条 申报5A级的旅游景区，由所在地旅游景区评定机构逐级提交申请报告、《旅游景区质量等级评定报告书》和创建资料（含电子版），省级旅游景区评定机构组织初评。初评合格的景区，由省级旅游景区评定机构向全国旅游景区质量等级评定委员会提交推荐意见。
第十六条 全国旅游景区质量等级评定委员会对申报5A级旅游景区的评定程序如下：
（一）资料审核。全国旅游景区质量等级评定委员会依据景区评定标准和细则规定，对景区申报资料进行全面审核，审核内容包括景区名称、范围、管理机构、规章制度及发展状况等。通过审核的景区，进入景观评估程序，未通过审核的景区，一年后方可再次申请重审。
（二）景观价值评价。全国旅游景区质量等级评定委员会组建由相关方面专家组成的评议组，听取申报景区的陈述，采取差额投票方式，对景区资源吸引力和市场影响力进行评价，评价内容包括景区观赏游憩价值、历史文化科学价值、知名度、美誉度与市场辐射力等。通过景观评价的景区，进入现场检查环节，未通过景观评价的景区，两年后方可再次申请重审。
（三）现场检查。全国旅游景区质量等级评定委员会组织国家级检查员成立评定小组，采取暗访方式对景区服务质量与环境质量进行现场检查，检查内容包括景区交通等基础服务设施，安全、卫生等公共服务设施，导游导览、购物等游览服务设施，电子商务等网络服务体系，对历史文化、自然环境保护状况，引导游客文明旅游等方面。现场检查达标的景区，进入社会公示程序，未达标的景区，一年后方可再次申请现场检查。
（四）社会公示。全国旅游景区质量等级评定委员会对达到标准的申报景区，在中国旅游网上进行七个工作日的社会公示。公示阶段无重大异议或重大投诉的旅游景区通过公示，若出现重大异议或重大投诉的情况，将由全国旅游景区质量等级评定委员会进行核实和调查，做出相应决定。
（五）发布公告。经公示无重大异议或重大投诉的景区，由全国旅游景区质量等级评定委员会发布质量等级认定公告，颁发证书和标牌。
第十七条 各质量等级旅游景区必须按照国家统计部门和旅游行政主管部门要求，履行《旅游统计调查制度》，按时报送旅游景区各项相关统计数据和信息，确保数据的真实性和准确性。
第四章 检查员
第十八条 旅游景区质量等级评定现场工作由具有相应资格的检查员担负。旅游景区质量等级评定检查员分为国家级检查员和地方级检查员。
第十九条 旅游景区质量等级评定检查员需熟练掌握国家标准及相关细则要求，熟悉景区建设管理知识，业务水平高，实践经验丰富，严格遵守评定工作规范（见附录），工作责任心强。
第二十条 旅游景区质量等级评定检查员由旅游景区研究、管理的专业人员，旅游景区协会成员单位的有关人员，景区评定机构的相关人员组成。
第二十一条 旅游景区质量等级评定检查员采取分级培训聘任的方式。国家级检查员由全国旅游景区质量等级评定委员会培训，经国务院旅游行政主管部门批准后聘任并颁发证书,地方级检查员由省级旅游景区质量等级评定委员会聘任并颁发证书。
第二十二条 旅游景区质量等级评定国家级与地方级检查员每三年进行一次审核。对于出现重大工作失误、未按工作规范开展工作、未承担相应工作职责以及由于各种原因不再适宜担负旅游景区评定工作的检查员，不予通过审核，并取消旅游景区检查员资格。
第五章 管理与监督
第二十三条 各级旅游景区质量等级评定机构对所评旅游景区要进行监督检查和复核。监督检查采取重点抽查、定期明查和不定期暗访以及社会调查、听取游客意见反馈等方式进行。
第二十四条 全国旅游景区质量等级评定委员会负责建立全国旅游景区动态监测与游客评价系统和景区信息管理系统，系统收集信息和游客评价意见，作为对旅游景区监督检查和复核依据之一。
第二十五条 对游客好评率较低、社会反响较差、发生重大安全事故、被游客进行重大投诉经调查情况属实及未按时报送数据信息或填报虚假信息的景区，视情节给予相应处理。
第二十六条 4A级及以下等级景区复核工作主要由省级质量等级评定委员会组织和实施，复核分为年度复核与五年期满的评定性复核，年度复核采取抽查的方式，复核比例不低于10%。5A级旅游景区复核工作由全国旅游景区质量等级评定委员会负责，每年复核比例不低于10%。经复核达不到要求的，视情节给予相应处理。
第二十七条 对景区处理方式包括签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级。
旅游景区接到警告通知书、通报批评、降低或取消等级的通知后，须认真整改，并在规定期限内将整改情况上报相应的等级评定机构。
第二十八条 旅游景区被处以签发警告通知书和通报批评处理后，整改期满仍未达标的，将给予降低或取消等级处理。凡被降低、取消质量等级的旅游景区，自降低或取消等级之日起一年内不得重新申请等级。
第二十九条 旅游景区质量等级评定委员会签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级的处理权限如下：
1、省、自治区、直辖市旅游景区质量等级评定委员会有权对达不到标准规定的3A级及以下等级旅游景区签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级，并报全国旅游景区质量等级评定委员会备案。
2、省、自治区、直辖市旅游景区质量等级评定委员会有权对达不到标准规定的4A级旅游景区签发警告通知书、通报批评，并报全国旅游景区质量等级评定委员会备案。如需对4A级旅游景区作出降低或取消等级的处理，须报全国旅游景区质量等级评定委员会审批，由全国旅游景区质量等级评定委员会对外公告。
3、全国旅游景区质量等级评定委员会对达不到标准规定的5A级旅游景区作出相应处理。
4、全国旅游景区质量等级评定委员会有权对达不到标准规定的各级旅游景区，作出签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级通知的处理。
第六章 附则
第三十条 本办法由国家旅游局负责解释。
第三十一条 本办法自二〇一二年五月一日起施行。
附录一：国家A级旅游景区现场检查（明查）工作规范
附录二：国家A级旅游景区现场检查（暗访）工作规范
黑龙江省行政许可监督条例
黑龙江省人大常委会
黑龙江省行政许可监督条例
黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会公告第57号
第一章 总则
第二章 监督内容
第三章 监督方式
第四章 法律责任
第五章 附则
已由黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2007年1月19日通过，现予公布，自2007年4月1日起施行。
黑龙江省人民代表大会常务委员会
2007年1月19日
第一章 总则
第一条 为了加强行政许可监督工作，规范行政机关的行政许可实施行为，根据行政许可法，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的行政许可监督是指上级人民政府对本级各行政部门和下级人民政府、上级行政部门对下级行政部门实施行政许可的行为进行监督的活动。
法律、法规授权实施行政许可的组织适用本条例对行政机关的规定。
第三条 县级以上人民政府负责组织实施本条例，具体监督工作由下列部门、机构分工负责：
（一）各级人民政府的法制机构和各行政部门的法制机构负责行政许可监督的日常工作；
（二）各级监察部门和各行政部门的监察机构依法对实施行政许可的行为进行监察；
（三）各级机构编制、审计、财政、物价一等部门依据各自的法定职能负责行政许可监督的有关工作。
第四条 在行政许可监督工作中，有关部门、机构应当互相协助、配合。
第二章 监督内容
第五条 行政许可监督的内容包括：
（一）实施行政许可是否有合法依据；
（二）实施行政许可程序是否合法；
（三）行政许可决定是否合法；
（四）行政许可收费是否合法；
（五）对从事行政许可事项的活动是否依法履行监督检查职责；
（六）行政许可公示是否符合本条例第十一条的规定；
（七）实施行政许可形成的有关材料是否按照本条例第十二条的规定立卷保存；
（八）行政许可法、本条例和有关法律、法规、规章对行政机关实施行政许可的其他义务性规定是否遵守。
第六条 实施行政许可应当依据法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省政府规章，并在法定权限、范围内实施。
实施行政许可的主体资格经上级或者本级人民政府依法审查确认，并向社会公告。
没有合法依据，行政机关不得自行变更行政许可事项、主体、权限，或者违法规定、委托下级行政机关和其他单位实施行政许可；不得在法定的行政许可条件之外增设其他条件或者变更法定条件；不得自行设定和实施行政许可年检、年审或者定期检验、定期审查。
第七条 实施行政许可的程序应当符合下列规定：
（一）确定一个内设机构统一受理行政许可申请和送达行政许可决定；
（二）根据申请人的要求履行对行政许可公示内容的说明、解释义务，并做到所提供的信息准确、可靠；
（三）按照行政许可法
第三十二条的规定处理行政许可申请，出具书面凭证，并进行编号登记；
（四）审查行政许可申请时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，告知该利害关系人，并听取申请人、利害关系人的意见；
（五）依法能够当场作出行政许可决定的，当场作出；
（六）实施行政许可依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审、举行公民特定资格考试的，将所需时间书面告知申请人，并依法进行；
（七）在法定期限内作出准予或者不予行政许可的书面决定；行政机关对外承诺的期限比法定期限更短的，兑现承诺；依法延长期限的，履行告知义务；
（八）作出准予行政许可的决定后，在十个工作日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签，加盖检验、检测、检疫印章；
（九）将作出的准予行政许可的决定依法向社会公开，允许公众查阅；
（十）在作出的不予行政许可的决定中说明理由，并告知申请人对该决定不服申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；
（十一）对申请人变更行政许可的申请作出决定的期限，不超过办理该行政许可的法定期限；
（十二）依法应当办理行政许可注销手续的，在二十个工作日内办理完毕，但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第八条 作出行政许可决定应当符合下列规定：
（一）对符合法定条件、标准的行政许可申请，依法作出准予行政许可的书面决定；
（二）对要求变更行政许可事项或者延续依法取得的行政许可的有效期并符合法定条件、标准的，依法办理变更、延续手续；
（三）对不符合法定条件、标准的行政许可申请，依法作出不予行政许可的书面决定，对其中隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，依照行政许可法第七十八条的规定处理；
（四）对要求变更行政许可事项或者延续行政许可的有效期但不符合法定条件、标准的，依法不予办理变更、延续手续；
（五）作出．撤销行政许可的决定以及对被许可人是否给予赔偿，符合行政许可法第六十九条的规定；
（六）作出变更或者撤回已经生效的行政许可决定，符合行政许可法第八条第二款的规定，并对公民、法人或者其他组织由此造成的财产损失依法给予补偿。
第九条 行政许可收费应当符合下列规定：
（一）收费事项有法律、行政法规依据；
（二）收费机关持有收费许可证，并使用省级以上财政部门统一印制的收费票据；
（三）收取费用全部上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分；
（四）不得利用行政许可权强制收取其他费用，或者强制申请人、被许可人购买指定商品，接受有偿咨询、培训等服务。
第十条 作出行政许可决定的行政机关和其下属的被许可人所在地的行政机关，对被许可人从事行政许可事项的活动，应当依照行政许可法第六十一条至第六十八条以及第七十九条、第八十条的规定，履行监督检查和处理职责；对未经行政许可擅自从事依法应当取得行政许可的活动，依法予以制止和处理，并将监督检查情况和处理结果记录备查。
第十一条 行政机关应当在办公场所公示其实施的行政许可的下列内容，并根据内容变化及时更新：
（一）行政许可承办机构及其办公地点、联系方式；
（二）行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限，需要提交的全部材料的目录，申请书示范文本；
（三）需要举行听证及适用特别规定程序的依据、方式、期限；
（四）是否收费以及收费的依据和标准；
（五）对违法或者不当实施行政许可的投诉、举报途径；
（六）其他依法应当公示的内容。
县级以上人民政府设立集中办理行政许可场所的，应当按照前款要求将集中办理的所有行政许可的有关内容在该场所公示。
行政机关和集中办理行政许可场所已建立公众信息网站的，应当按照第一款要求将有关内容同时在其网站上公示。
第十二条 行政机关应当在作出行政许可决定之日起三十个工作日内，将实施行政许可过程中形成的下列材料立卷保存：
（一）行政许可申请书或者申请人按要求填写的登记表；
（二）申请人是否具备法定条件的相关材料；
（三）注明日期及有关承办人员、负责人员签字的行政机关内部审批记录；
（四）加盖行政机关印章的行政许可决定意见或者行政许可证件复印件。
实施行政许可过程中进行过听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审或者公民特定资格考试的，有关记录、结论等材料应当附卷；收费的，收费票据或者其复印件应当附卷。
第三章 监督方式
第十三条 行政许可监督可以采取下列方式，有关单位和个人应当协助、配合：
（一）组织开展行政许可法和本条例贯彻实施情况的全面检查或者重点抽查；
（二）调阅、提取、复制有关卷宗、文件、账簿等资料；
（三）向被监督机关及其工作人员调查、核实有关情况，并就监督事项涉及的问题要求其作出说明；
（四）对实施行政许可的工作人员进行法律素质考核；
（五）对有关行政许可实施活动进行现场监督；
（六）向行政许可相对人及有关单位和个人征求意见，了解情况，收集证据；
（七）法律、法规、规章规定的其他监督方式。
第十四条 上级行政机关可以根据行政许可监督工作的需要，组织有关部门、机构进行联合检查或者专项调查。
第十五条 行政机关接到公民、法人和其他组织对本机关和下级行政机关发生的行政许可违法行为的投诉、举报后，应当登记受理，依法查处或者交办、转办、督办，并根据需要反馈结果。
行政机关接到上级行政机关或者其他国家机关对本机关和下级行政机关发生的行政许可违法行为的交办、转办、督办意见后，应当依法办理，并按要求反馈情况。
第十六条 行政许可事项的利害关系人依照行政许可法第六十九条的规定提出撤销行政许可请求的，作出行政许可决定的行政机关应当及时进行调查，并在二十个工作日内作出是否撤销该行政许可的书面决定。书面决定应当在七个工作日内依法送达利害关系人和被许可人，并抄报上级行政机关。情况复杂，不能在规定期限内作出书面决定的，经行政机关负责人批准，可以延长，但最多不超过二十个工作日，并应当将延长的期限和理由告知提出请求的利害关系人。
利害关系人向作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关提出撤销行政许可请求的，上级行政机关应当依职权处理，或者在十个工作日内书面转交作出行政许可决定的机关按前款规定办理。
第十七条 县级以上人民政府应当收集有关机关、民主党派以及行政许可相对人对本行政区域内行政机关实施行政许可的意见，并及时向行政许可设定机关反馈。
省级有关行政机关应当对省政府规章设定的行政许可的必要性进行跟踪评价，认为实施满一年需要继续实施的，应当按立法程序提请省人民代表大会常务委员会制定地方性法规。实施满一年后未提请的，该行政许可自然失效。
第十八条 具有行政许可监督职责的部门、机构对监督范围内的行政机关及其工作人员的行政许可违法行为，可以下达行政执法监督通知书等监督文书，指出存在的问题，要求纠正或者改进，提出追究或者建议追究有关人员行政责任的意见；被监督机关和人员应当严格执行监督处理决定，并在规定的期限内反馈结果。
第四章 法律责任
第十九条 行政机关违反本条例第六条规定的，由上级行政机关或者监察部门责令改正或者停止实施违法行为，限期撤销违法文件或者已经作出的行政许可决定，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第二十条 行政机关及其工作人员违反本条例第七条、第十条、第十一条、第十二条、第十六条规定的，由上级行政机关或者监察部门责令改正；情节严重或者拒不改正的，对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分。
第二十一条 行政机关违反本条例第八条规定的，由上级行政机关或者监察部门责令限期履行法定职责或者撤销已经作出的行政许可决定，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第二十二条 行政机关违反本条例第九条规定的，由上级行政机关或者监察、审计、财政、物价部门责令改正并限期退还非法收取的费用，对无法退还的非法所得予以．追缴，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第二十三条 行政机关工作人员有下列行为之一，尚未构成犯罪的，由上级行政机关或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）刁难、勒卡行政许可相对人，索取、收受财物或者谋取其他利益的；
（二）剥夺行政许可申请人依法享有的自主选择权，指定有关专业技术服务组织承担行政许可决定前的检验、检测、检疫、鉴定等任务，损害申请人合法权益的；
（三）泄露行政许可申请人的技术秘密或者商业秘密，对其合法权益造成损害的；
（四）明知行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料仍准予行政许可，或者唆使、协助申请人涂改、隐匿、捏造事实，提供虚假证据材料的；
（五）利用职务上的便利，强令或者授意行政机关及其工作人员违法实施行政许可的；
（六）违法实施监督检查，干预被许可人从事合法的行政许可活动的；
（七）威胁、利诱、打击报复有关投诉人、举报人、证人的；
（八）实施行政许可中其他违法、违纪并造成严重后果或者不良影响的行为。
第二十四条 行政机关及其工作人员违反本条例第十五条规定，或者不接受、不配合行政许可监督，逾期未执行监督处理决定的，由上级行政机关或者监察部门责令限期改正，并可视情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；拒不撤销依法应当自行撤销的违法文件或者行政许可决定的，由具有相应职权的上级行政机关直接撤销。
第二十五条 具有行政许可监督职责的部门、机构及其工作人员有下列情形之一的，由上级行政机关或者监察部门责令改正；情节严重或者拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分：
（一）不履行法定的行政许可监督职责的；
（二）不遵守法定的行政许可监督程序的；
（三）应当协助、配合行政许可监督而不予协助、配合的；
（四）超越职权、滥用职权、徇私舞弊的。
第二十六条 对行政机关违反行政许可法、本条例和有关法律、法规、规章规定的行为，除依法纠正和处理外，上级行政机关可以视情况给予通报批评。
对受到行政处分的行政机关工作人员，应当暂扣其行政执法证件或者行政执法监督检查证件；情节严重的，应当收缴其行政执法证件或者行政执法监督检查证件，并调离行政执法或者行政执法监督岗位。
第五章 附则
第二十七条 对本省各级行政机关面向社会实施的非行政许可审批的监督，参照本条例的规定执行。
第二十八条 本条例自2007年4月1日起施行
中国证券欺诈屡禁不止的成因
蔡文海
从国际经验来看，证券市场的发展史，就是欺诈与反欺诈的历史。所谓证券欺诈，主要指内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等四种行为。即使在经济高度发达、法律极为严密的国家，证券欺诈行为也屡见不鲜。尽管如此，中国证券市场上违规主体之多，惩处面之广，违规行为越禁越多的现象，仍然叫人叹为观止。有人作过粗略统计，自1993年以来，受中国证监会和有关机构处罚的上市公司有100多家、金融机构和券商有100多家次。会计师和律师事务所累计约有数十家，仅有的两家证券交易所也受到过证券主管部门的批评或处罚。该统计还不包括期货机构、咨询机构。1近年来，随着中国证券市场的快速扩容，证券欺诈愈演愈烈。最著名的事例，包括1996年张家界旅游开发股份有限公司在公布董事会送股决议前后违规买卖本公司股票，1996年海南民源现代农业发展股份有限公司(简称“琼民源”)和红光实业虚报利润，1999年大庆联谊作假上市，等。
证券欺诈行为有什么危害性？由于篇幅的关系，这里只能作简单的讨论。首先，欺诈行为损害了投资大众对证券市场的信心，进而损害其融资功能。其产生的外部效应伤害了“循规蹈矩”的企业，抬高了它们的融资成本。其次，更为严重的是，它损害了资本市场信息提供和价格发现的功能，导致证券产品价格的严重扭曲。结果，评价企业及其经理阶层的绩效变得非常困难，容易出现道德风险和逆向选择现象。市场上鱼龙混杂,良莠难分,不但造成证券市场上供求双方大量的非理性投机,阻碍了融资体制多元化的进程，而且严重妨碍了职业经理(企业家)阶层在中国的形成。现代企业本质上讲必须是企业家的组合2。在缺乏一个职业化和市场化的企业家群体情形下，改善激励机制例如引入年薪制，就成了空谈。
证券市场欺诈成风，是政府不重视这个问题吗？显然不是。通过立法管制欺诈行为已有年头。例如，1993年除《股票发行与交易暂行条例》外，原国务院证券委员会还特别颁布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》。最近生效的《证券法》更对这类行为施以严刑峻法。该法规定的责任条款总共约有33条之多，其中17处规定了刑事处罚。1９９７年１０月１日开始实施的修订后的新《刑法》第１８０条至第１８２条也规定：对"故意提供虚假信息"、"诱骗投资者买卖证券"、"操纵证券交易价格"、"转嫁风险"者，处５年以下有用徒刑或拘役。但是，道高一尺，魔高一丈。证券欺诈不但没有收敛，而且开始向多元化、专业化、隐蔽化的深层次发展。证券欺诈行为为何屡禁不止？本文试从证券制裁体制角度谈谈这个问题。
证券制裁体制的三个支柱
证券制裁体制一般分为行业自律，官家执行体制(刑事或行政制裁)和私家执行体制(民事诉讼)三个部分。三个支柱能否发挥作用，关键在于其实施的制裁是否有充分的威慑效果。犯罪经济学告诉我们，在决定制裁的威慑效果上，有两个变量：制裁的严厉性(severity)及确定性(probability，或称概率)。制裁越严厉，实施制裁的可能性越大，威慑效果就越强，反之就越差。因此，威慑的效果取决于上述两个变量的最佳组合。著名法律经济学学者波斯纳认为，增加惩罚确定性的代价高昂，而增加惩罚的严厉性的代价远远为低，几乎等于零。因此，他主张提高惩罚的严厉性，以便在较低执行成本的情形下取得相同的威慑效果。3事情果真这么简单吗？有两个理由可以说明波斯纳观点不能成立。首先，虽然经济学假设一般个体都是厌恶风险的。但是这个假设不适用于所有的人。相反，有证据表明，"敢做股票的都非等闲之辈",4证券欺诈行为人都有强烈的风险偏好。5。这种偏好因转轨时期的产权制度和企业内部相互制衡的法人治理结构，没有真正建立起来而得到加强。原因是，通过内幕交易、联手欺诈、操纵市场等手段进行违规操作的，主要是一些资金实力雄厚的机构大户，这些机构大户，又多为国有金融机构。其最突出的特点是没有产权的"硬约束"，赚了归自己，亏了算国家的，操作者放手一博的动机非常强烈。何况，上述厌恶风险的假设可能不见得能够成立。是否厌恶风险，不但因人而异，而且要看冒相关风险合算不合算。低概率的严厉惩罚难于产生威慑效果。以乘坐飞机为例。虽然机毁人亡对乘客来说，是一种再严厉不过的惩罚。但是由于空难的可能性微乎其微，没有人会因此不坐飞机。犯罪学家相信，制裁的确定性比其严厉程度往往能产生更大的威慑效果。6考虑到证券欺诈行为人的行为偏好，提高惩罚的确定性可能对于吓阻违法犯罪行为更加有效。否则，即使规定的惩罚非常严厉，但是逍遥法外的概率很大或者处罚得很轻，他们还是就会对制裁的严厉性视而不见。对波斯纳观点的另一个有力批评是，至少在现代法治国家内，如果不想“草菅人命”的话，“治乱世用重典”的道理显然把复杂的问题简单化了。例如，将个人投入监牢的刑事处罚，后果过于可怕。相应地，法律要求对嫌疑犯实施一定的程序性保护。而这将降低惩罚的确定性。波斯纳似乎没有考虑到惩罚的确定性和严厉性之间可能存在的彼此消长的的关系。关于制裁的严厉性和确定性的讨论有助于我们反思确保证券法实施的三个不同体制。
首先谈谈行业自律。行业自律是建立在这个信念上的，即大多数个人和公司均致力于提升职业操守标准，而这些标准是由业内龙头企业确立的。关于行业自律的作用，国内有不同看法。英国的经验表明，行业自律要奏效，需要满足三个条件。首先，金融界圈子不大，彼此相识。其次，金融界具有同质性(homogeneous)。第三,一个人在同道中的名声至关重要，声名好坏比潜在的处罚来得要紧。7前述两个条件是否具备，我们姑且不论，光就名声的两面性来看，在市场经济并不成熟的我国自律能否奏效值得怀疑。白领犯罪学专家萨瑟兰早在1949年就写到:“那些破坏旨在调整商业活动的法律的生意人，经常并不因此失去身份或者商业同道。虽然行业中的某些人对他会有看法，其他人却会敬佩有加。"8他五十年前的评论预言了当日中国的现实。例如，“尽管中国证监会每年都查处了一批案件，但在业内并没有形成"操纵股市可耻的观念，相反在业内却经常流传一些"令人称羡"的操纵成功事例。”9
从实际情况看，行业自律在中国基本上软弱无力，有时还出现行业保护主义的倾向。10证券业概莫例外。一方面，行业协会在对其成员(主要是证券商)的监管方面缺乏有效的手段。尽管在这些协会的自律公约中，也可以看到"会员如有违反以上规定者，将视情节轻重予以以下处分"的条款，但那些惩治的措施(如：责令改正、警告、协会内部通报批评、取消会员资格、呈报上级主管机关等)无力无效，完全不能对违规者起到震慑作用。另一方面，行业自律机构的机制不够健全和独立，影响其工作质量。当不少证券机构铤而走险时，行业协会并未能预先防止或者及时制止。对于这个结果，人们实际上不必大惊小怪。虽然社会信用在任何经济，政治和法律制度中都扮演着重要的作用，但是许多研究转轨经济学和社会学的人士都认为，斯大林式的中央计划体制的遗产之一，就是信用程度很低。11在这种社会里，法律没有发挥它的核心功能，即防止不正当的价值转移，结果机会主义行为盛行，名声和信誉更是不值钱。从上述威慑理论来看，行业协会形同虚设，关键在于其施加的制裁不痛不痒。这是行业自律的天生缺陷。证券行业自律发端于英国。这种监管手段是否仍然合乎时宜，很成问题。在公司证券法律方面，香港依样画葫芦，几乎是英国的翻版。但是，两地以及美国的一些商法专家都对行业自律的有效性提出了有力的质疑。12
官家和私家执法体制的得失
官家执行体制在一些方面有其优越性。私家是否起诉，考虑的是自己是否能否从执行行动中获得好处。这会导致方向相反的两种极端情况。一方面，在有利可图时，投资者会“敲竹杠”，对大公司，证券商和专业机构动辄以诉讼相要挟。另一方面，如果无利可图，投资者就对证券违规行为兴致索然。在我国，从长时间来看，两权(所有权和控制权)分离将是大多数公共公司的基本特征。由于股权分散化和股东异质性，单个股东为监督付出的成本将使所有股东受益。因此，广大散户股东对公司既然缺乏有效的控制力，也缺乏监督热情,搭“方便车"倾向强烈，热衷于"用脚投票"。官家执法可能有助于缓解这个集体行动问题。其次，私家执法可能无法产生足够的威慑效果。如果十次违规却只有一次被成功地索赔，对欺诈行为人来说，在证券市场上兴风作浪，作奸犯科仍是有利可图的好生意。在这种情况下，官家执行体制特别是刑事制裁可以起到一定的威慑作用。
无庸讳言，官家执法也有缺陷。首先,全球证券监管部门的一个共同抱怨，就是财力与人手的严重不足。依据《证券法》，中国证监会具有广泛职能，从审批企业境内外上市，到批准首期公开发行(IPOs)的价格，不一而足。与此同时，证券会的人手却非常有限。该机构目前总共约300人，其执行部不足30人。调查商业欺诈是件极其费时费力繁琐的工作，有时需要在不同地点审查上百成千文件。不用说证监会的调查经验和专长不容乐观13，光是例行各类公事，证监会的工作人员大概都会焦头烂额，有多少精力用于监督此起彼伏的证券违法行为，值得怀疑。其次，在处理证券欺诈问题上，我国同样存在政出多门这一普遍问题。调查证券欺诈一般由证监部门负责，但是如果发现有犯罪嫌疑，应当及时向公安机关移送。14是否起诉证券犯罪案件，则由检察院决定。涉及案件处理的部门，可以包括人民银行、监察部门、审计部门、甚至执政党的纪律检查部门。问题是不同衙门有不同的工作重点和部门利益。公安和检察工作千头万绪，又有多少精力和热心去管证监部门的份内事呢？毕竟，如果证券市场出现了大问题，不管公平与否，首当其冲受到指责的将是证监会。如果公安检察机关的人员认为上市作假没有杀人抢劫那么严重，也不足为奇。人多不一定好办事。官方执法过程将出现扯皮掣肘现象，可想而知。何况，在企业上市包装过程中，弄虚作假的始作俑者往往是企业和地方政府。各种利益阶层、利益集团包括地方利益、局部利益甚至领导人个人利益往往与公司证券违法犯罪行为有千丝万缕的联系。一旦查处，必使其劣迹败露。证券监管部门查处违法行为，难免遭到各种各样的阻挠。今年初发布的《查处证券期货违法犯罪中加强协调配合的通知》呼吁克服地方保护主义和部门保护主义，不得以罚代刑，加强信息交流，云云，都是有感而发，并非无的放矢。
第三，是证监部门的态度问题。西方组织理论(OrganizationalTheory)认为，在行使自由裁量权时，行政机关乃至整个官僚系统都有谋求部门私利的倾向。15该理论预测，行政机关因此将呈现某些行为特征。其中某些与证券管制直接相关。首先，任何行政机构都会为了扩大自己的“地盘”而于其它部门争权夺利。前些年中国证监会与中央银行，乃至财政部以及国家体改委争夺监管证券业的监管权就是一个典型例子。从微观层面上看，证监会可能会以行政处罚特别是罚款，代替刑事制裁。因为，把涉嫌犯罪的欺诈行为人交给公安机关侦察，检察机关起诉，证监会就失去对相关案件的主导权。相似的形象已经出现于美国。16。其次，管理机构都致力于保护自己免受外界批评。在面临有限理性的情形下，它们规避风险，并倾向于过度管制。这种行为实际上是理性的。原因是，监管部门不会因为在管制的成本收益之间进行适当的平衡而受到赞赏。但是，如果出现管制失灵(regulatoryfailures),哪怕是有效率的失灵，它们都可能受到抨击。结果，监管部门行为趋于保守。在制订规则时，它们也尽量避免清晰明了的规则，虽然这有利于企业和个人进行计划并减少诉讼。第三，监管部门习惯于说些放之四海而皆准的话，乐意做些“表面文章”，说得多做得少。蓝杰沃特教授通过实证研究发现，美国证监会的实践完全证实了组织理论的猜测。17
那么，在防范证券欺诈上，证监会的部门利益在哪里?对它来说，过于热心打击欺诈对它可能没有好处。得罪人不说，抓得越多，说明证券市场问题成堆，这有损其部门形象。不过，不抓也不行，这与群众对证券市场秩序紊乱的感觉有出入。因此，从自身利益出发，证监会对欺诈活动会有所动作，但不会“走过头”。这就是为什么证监会的高层人士喜欢说证券市场发展的主流是健康的原因。行政机构谨小慎微，害怕承担风险而且老想保护自己面受外界批评，中外皆然。一个商业欺诈问题专家就曾说过：“在英国，大张旗鼓地侦破欺诈案件政治上没有好处。”。18考虑到证券欺诈行为具有隐蔽性，犯罪人行为难以取证、难以界定，监管部门谨小慎微的态度就不足为奇了。
在部门利益驱动下，还会出现有趣的微观现象。实践表明，办案人员最怕的，就是办“夹生饭”案件。相关部门已经开始调查相关单位和个人，有重大怀疑但又无充分证据。因受人力，财力时间等客观条件限制，无休止追查并不现实。为了避免骑虎难下的窘境，证监部门可能乐意于调查那些它们较有把握，而把可能更重要的案件撇在了一边，或者象公安机关有时所做的那样，不破案就不立案。19同样地，由于取证困难，监管部门对违规者经常有意无意地从轻发落。对后者现象的另外一个解释是证监会同样需要保护。对于证监会的裁决，一般都允许当事人提起司法审查程序20。一般来说，处罚越重，当事人上诉的动因就越强烈。但是，没有政府机关希望自己的决定因为不公平或者武断而被推翻。“在最糟糕的情形下，司法审查可被当事人当作一种手段，以便迫使管理当局改变特定行为或者同意施加更轻的处罚”21。这个威胁使得证监会作出行政处罚时，往往手下留情。这种做法类似于美国的辩诉交易(pleabargaining)制度。在两者情形下，处罚者均以相对较低处罚换得被处罚者对处罚结果的接受。这种做法情有可原，但是结果堪忧。它不但损害了公平，也使许多行政制裁的威慑效果大打折扣。
如上所述，刑事制裁对于吓阻违规者有时的确具有独特作用。《证券法》第11章中共有17条规定了刑事责任，这在一部商事法律中是很少见的。立法者显然希望通过严刑峻法，吓阻止违法现象发生。“治乱(世)市用重典”的决心固然值得称道，但是结果会如何呢？可能令其大失所望。现代法治的一个基本要求，就是制裁越严厉，保障行为人受到公平审判的程序性措施就越趋严格。在我国，只有“犯罪事实清楚，证据确实充分”时才能对人犯定罪量刑。相较之下，在民事诉讼中适用的一般证明要求是一方当事人提出的请求与证据更有说服力即可。证明要求的差别区别导致了对违规者责任确定律的重大差异。事实上，虽然这些管辖区域的公司证券法律甚至一般刑事法律都不厌其烦地规定了违规行为的刑事责任，无论美国，英国，加拿大还是香港，因证券违规行为而被处以刑事处罚的例子都是很少的。1998年11月,中国法院首次援用新刑法中的证券犯罪条款,在在被称为证券史上最严重的一起证券欺诈案的琼民源事件中,对两名个人违规者进行了刑事处罚，两人分别被处以两年和三年徒刑，其中一人的还是缓刑。22刑事定罪一者少见，二者处罚不重，一个关键原因在于证明要求难以得到满足。但是，规定了刑事处罚，执行时却不得不稀稀拉拉，这就象狗关叫不咬人，久而就之，人们就不把它当回事了。按住葫芦起了瓢。刑事责任的加重可能导致威慑效果下降，这大概是立法者始料未及的。23何况，对于许多人来说，如果通过内幕交易等非法行动能够狠狠“发它一笔”，坐两三年牢快活后半生，也是值得考虑的买卖。人穷志短。在贫困的社会里，谋生不易，赚钱何其艰难，许多人往往愿意以自由、尊严甚至健康来换得金钱，也不是闻所未闻的事。
作为威慑手段，刑事制裁还有其它缺陷。在中国证券市场上，通过内幕交易、联手欺诈、操纵市场等手段进行违规操作的，主要是一些资金实力雄厚的机构大户。证券欺诈往往涉及法人犯罪，如何惩罚合适呢？如果惩罚该法人，难以起到威慑作用。针对个人，容易出现“替死鬼”现象。机构和直接涉案的较低级职员受到惩处而幕后指挥者则因查无实据而逍遥法外或行政处分了事。24至于罚款，数量小无关痛痒，数量大一则难以执行，二则损及有关企业的投资者、债权人等的利益，可能还会被抨击为花钱买违法的许可证。何况，以罚代刑有损法律的尊严和公正。取消从业资格等直接针对个人，本应具有较大威慑效果。但是，由于取得这种资格时许多人并未付出巨大代价25，这种处罚很可能起不到什么警示作用。
相比之下，私家执行体制具有一定优势。民事诉讼目前是投资者取得赔偿的唯一途径。民事赔偿的意义，表现在两个方面。一方面调动投资者起诉的积极性，另一方面吓阻潜在违规者违法。必须将欺诈果实吐出来，对以攫取暴利为目的的欺诈行为人来说，这个制裁可说打蛇打在了七寸。民事赔偿的可能性也使广大的受害者乐于协助政府发现和调查欺诈案件。犯罪学家发现，多数刑事案件的受害者没有报案的积极性。26妇女被强奸后一般不愿声张就是一个明显的例子。刑罚的目的在于维护社会秩序。但是，良好的社会秩序是一种“公共品”(publicgood)。谁都乐见其成，但是没有人愿意为此付出什么。如果受害者知道抓获侵害者后自己可望得到赔偿，情景可能就不相同了。他们就有了举报违法行为，协助政府部门以及起诉的积极性。这不但是较低成本的执法行动，而且通过提高违规者被发现和处罚的可能性，大大提高相关制裁的威慑效果。当然，要做到这一些，必须将投资者的民事救济权利广而告之。这就离不开法制宣传和新闻报道。
在这个方面，一个较成功的先例是《消费者权益保护法》。该法第四十九条规定：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。制定该条的目的，就是发动群众打假治假，运用惩罚性赔偿的原则，打击造假、卖假的不法分子。从实施效果看，立法者的初衷基本达到了。由于各级消费者组织和新闻媒介对该法的双倍赔偿的规定铺天盖地的宣传，消费者对欺诈行为的投诉显著增多，甚至出现了专门以打假为业的群体。这就是著名的“王海现象”。消费者运动与打击证券欺诈在许多方面具有相同点。例如，对于个别购买者来说，对于小额纠纷,他们往往忍气吞声，缺乏告状的积极性,而且在权益受到侵害时不愿告状愿投诉27。批评他们权利意识淡漠显然是不公平的。他们告诉之前考虑值与不值，用经济学术语来说就是进行成本收益分析。这反映了他们的经济理性和打击作假行为的“公共品”的特征。对付这种非法行为的最好办法，不是政府“挑大梁”的集权式的执法体系，而是大众自发追索的分权式的执法体制。
在这方面，健全的集团诉讼制度尤其重要。所谓集团诉讼，是指当争议发生后,权益受损的众多当事人为了维护自身利益组成一个集团,由集团中一人或者数人代表其他具有共同利害关系的集团成员起诉或者应诉,而法院所作的裁决对所有集团成员均有约束力的一种诉讼制度。集团诉讼规则对于证券法的特殊影响，可从美国和加拿大的证券诉讼案件的重大差别得到证实。两国证券法规中的民事责任制度极其相似，28但私家诉讼案件数却判若天渊。这主要由于两国不同的集团诉讼规则。集团诉讼制度肇始于英国，并为美国和加拿大所效仿。这些国家都把集团成员具有“共同利益”作为适用集团诉讼的要件。但是，加拿大法院对“共同利益”的解释，传统上极其严格，集团诉讼制度名存实亡。不同的民事诉讼规则导致了美加两国证券集团诉讼案件数目上的极其显著的差异。29近年来，加国开始向美国模式靠拢，同时允许在集团诉讼情形下实行“胜诉酬劳”制度。结果，集团诉讼案件数目急剧上升,30放松限制的效果立竿见影。
美国的经验表明，投资者的查询和投诉是监管部门发觉证券违法违规行为的最重要来源之一。31可以预言，合适可行的索赔机制，将大大提高投资者通过告状或者投诉维护自身权益的积极性。这无疑将以合理的成本显著提高违规者被发现并惩处的可能性，从而大大提高相关制裁措施的威慑效果。另一方面，在民事诉讼中的证明要求较低，有助于民事责任的确立。例如，在英国，伦敦证券交易所负责起诉内幕交易案件。该交易所的一位工作人员就说过，在四分之三的案件中，他有证据证明民事责任能够成立。但是，如果要他满足刑事的证明标准，他就无能为力了。32由于制裁的确定性和严厉性的组合比较理想，行之有效的民事救济体制可望具有更好的威慑效果，并构成证监会自身执行努力的不可或缺的补充。
中国私家证券诉讼:目前的困境
在中国，投资者通过诉讼寻求民事救济,目前存在严重法律和现实障碍33。不管是《公司法》，或是《证券法》，对诉讼事由都采取及其有限的列举方式。前者赋予股东一系列权利。从表面上看，与美国或者加拿大的公司法类似。问题是，该法通常没有规定如果这些权利遭到侵犯，股东可以享有哪些民事救济。中国法律也没有规定董事经理对于股东和公司，以及控权股东对于小股东的信义义务(fiduciaryduties),股东诉讼缺乏一般的法律依据。虽然《禁止证券欺诈行为暂行办法》和和《股票发行与交易管理暂行条例》都规定，因证券欺诈行为造成投资者损失的，他们可以提起索赔诉讼。但是，如何个索赔法，没有任何法律法规给予明确的指导。相反，零散的法规体系使得提起证券诉讼变得非常困难。其它的障碍包括：(1)由于中国法律没有规定“信赖假定”条款34，原告投资者需要证明自己的损失与被告的证券欺诈行为之间的因果关系。通常，这就意味着原告需要证明在买卖证券时自己信赖于招股说明书等通信内的虚假，致人误信的陈述或者重大遗漏。换句话说，就是证明如果所有重大事实均已得到披露，他是否还会去买卖特定证券。由于证券价格取决于一系列复杂因素，这无疑是非常困难的,原告往往难逃败诉的命运。35其次，中国没有完善的集团诉讼制度。由于个别投资者从证券诉讼中获益有限，他们个人往往不愿意起诉实力强大的大公司，证券和专业机构，以免得不偿失。这个“集体行动”难题只能通过集团诉讼方式解决。然而，中国的代表人诉讼制度规定得很笼统，且设置种种阻碍，使集团诉讼难以发挥实效。第三，民事诉讼实践中一般适用败诉方承担胜诉方诉讼费用的原则，一般投资者对于提起诉讼顾虑重重。第四，集团诉讼要大行其道，离不开“胜诉酬劳”即“不成功不收费”制度。这种制度把诉讼结果与律师费挂钩,把诉讼的融资问题交给愿意为此冒险的诉讼律师处理，使私家证券诉讼变成现实。对于这种收费方式，目前中国法既不禁止也不认可。第五。《证券法》中若干责任规则的缺陷也加剧了投资者索赔的困难。36《证券法》规定，为证券发行，上市或者交易出具审计报告，法律意见书,资产评估报告的专业机构，“就其所负责的内容弄虚作假的"，应当承担法律责任包括连带的民事责任。何谓“弄虚作假”？该法语嫣不详。中国证监会法律部负责人在回答记者咨询时说，律师对于已经勤勉尽责仍未能确定的事项，应当出具保留意见。这实际上回避了存在重大错误陈述包括遗漏时，如果职业人士并不实际知情是否仍需承担责任的问题37。美国等地的经验表明，能够证明上述职业人士对其实际知情的案件是很少的。正是因为即使不知情也可能承担责任，才迫使被称为“警犬职业”的服务机构，诸如律师、会计师事务所对可能产生责任的事项进行全面深入的调查。强化律师、会计师事务所等职业机构的法律责任，对于保障缺乏复杂的财经知识和经验的多数中国投资者，并纠正证券市场严重存在的信息不对称现象，具有特别重大的意义。
从以上讨论可以看出，投资者通过民事诉讼讨回损失，困难重重。遗憾的是，《证券法》第209条规定进一步伤害了投资者索赔的积极性。该条规定:"依照本法对证券发行，交易违法行为没收的违法所得和罚款，全部上缴国库。"虽然中国经常受到“有法不依”的讥评，这回倒是法律怎么说，实践也就怎么做。在琼民源事件中，证监会就下令将132810000元的“非法收入”充公。结果，虽然该笔款项大部来自广大投资者，107,000位股民却分文未得。第209条的规定不但有失公平，而且严重挫伤投资者发觉和控告欺诈行为的动因。可以断言，没有完善的投资者民事救济制度，就不可能有健康持久发展的证券市场，证券欺诈的猖獗现象就难以杜绝。如果说无时不在的私家诉讼威胁一定程度上造就了美国的全球首屈一指的资本市场的话，在主要依赖行业自律和官家制裁体制的英国和香港,民事责任制度的欠缺就是公司证券法律往往得不到有效执行的重要原因。38
若干改革建议
如上所述，证券欺诈屡禁不止，关键原因在于证券制裁体制存在根本缺陷。行业自律先天不足，后天失调，民事诉讼制度名存实亡。而政府倚重的行政和刑事制裁体制又因种种原因只能发挥非常有限的作用。证券市场出现的种种丑陋现象，绝非偶然。那么，如何改进目前的证券制裁体制呢？首先，要完善投资者民事救济制度，特别是建立证券集团诉讼机制。其次，应当理顺不同衙门在处理证券欺诈案件上的关系，最终实现证券欺诈行为的调查权和刑事起诉权集中于证监会的过渡。第三，灵活处理法律程序中的证明要求问题。可以规定，在违规者对证监部门提起的行政诉讼中，适用“谁主张，谁举证”的一般民事诉讼证据原则。这在美国有先例。第四，证监部门要保护投资者，首先是自己要得到适当保护。安大略《证券法》第141条就规定，就证监会善意执行证券法律或履行职责过程中出现的任何失责或者疏忽行为，不得对其或其成员，雇员提起索赔诉讼。这种规定的目的，是证监部门能够摆脱后顾之忧，有利于它们大胆负责地工作。第五，更积极地使用一事多罚的办法。例如，如果证券律师参与证券欺诈，不但证监会要对其罚款，吊销或者暂停其证券律师职业资格，而且管理律师业的司法行政机关(相当于香港的律师公会)应当立即跟进，对违规律师刻以其它处罚。甚至执政党的纪律部门也可对相关律师进行党纪处分，如果该律师是共产党员的话。这样做的目的，主要目的在于加重违规者的损失，同时绕开刑事定罪往往既不容易也不合适的障碍。第六，私家证券诉讼不无弊端。这些弊端包括导致诉讼费用高企,公司日常经营运作受到一定干扰，投资者与其证券律师可能串通，进行诉讼,等等。为了有效控制私家诉讼的这些负作用，，同时也为了解决多数上市公司经常存在的集体行动问题，中国应当借鉴美国，加拿大，英国以及香港的做法，让政府机构特别是证监会在民事诉讼中扮演一定作用。在英国，“证券投资委员会”(SIB)就曾向非法进行投资业务的人士成功追讨过赔偿金并把它派发给受害的投资者。39在这方面，具有较完善立法的地区要算加拿大安大略省。该省《证券法》规定，当出现内幕交易等情况时，相关好处应当归于上市公司或者共同基金。经其证券持有人或者证监会申请，如果法院确信该公司或者基金没有，怠惰于提起旨在追讨内幕交易收益的诉讼，或者虽然提起这种诉讼，但是检控不力，法院可以授权或者责令证监会提起诉讼,相关的诉讼费用也由后者承担。为该目的，上市公司与基金必须向证监会提供充分合作。40建立一套相对健全合理的民事责任制度，绝非一日之功。考虑到中国目前严重缺乏高素质的证券律师，由证监会代表投资散户提起民事诉讼尤为必要，也有助于解开政府害怕证券诉讼失控的心结。当然，这个设想能否变为现实，取决于证监会能够迅速招募到合适的法律人才。目前低廉的薪水待遇和爱国奉献的理想主义号召显然解决不了问题。
顺便提一下，加拿大(主要指安大略省)证券法中的民事责任制度与美国的极其类似。但是，美国证券法规则体系零散。不但证券立法显得杂乱，而且一般的普通法规则与法规中的规则关系复杂。经常地，这成为证券诉讼的主题。相比之下，加国汲取了美国法的精华部分，对其进行了归纳整理，体例上更胜一筹，对欠缺证券民事责任立法经验的中国来说，可能更有借鉴价值。《安大略证券法》全文业经大陆法律学人移译成中文。有兴趣者可以参阅中国对外经济贸易出版社1999年出版的《加拿大重要公司公司法和证券法》一书，特别是《安大略证券法》第二十三章(民事责任)。
结语
与许多人想象的相反，大陆中国人"非讼"的传统意识正在急剧淡化。在权益受到侵害时，国人已经不再“和为贵”，求得一团和气。相反，他们日益倾向于诉诸法律，在法庭上为自己讨回公道。法院案件因此呈直线上升趋势。民众权利意识的增强，是中国社会逐步走向现代化的可喜征兆。41遗憾的是，政府的观念转变好象比民间慢了一拍。今年7月1日开始实施的《证券法》表明，中央计划时代政府揽权争利的陈腐观念阴魂未散。虽然政府已经意识到保护投资者，防范和制止证券欺诈行为的蔓延对于发展证券市场，改善企业治理的重大意义，中国的投资者保护体制的特征，可以用父权主义这个词语来概括。
有人统计，该法接近三分之一的篇幅与证监会直接或者间接相关。一方面，政府把自己当作证券市场的主角，大包大揽。另一方面，却不赋予或者说剥夺了投资者通过民事诉讼寻求救济的应有权利。民事责任制度名存实亡。广大投资者面对的是，障碍重重的民事索赔体制和使其丧失索赔积极性的反激励机制。市场秩序紊乱的问题，很大程度上被当作监管部门权力不足，以及对违规者处罚不够严厉的问题。
政府未能意识到的是，不论是监管部门，还是官家执法体制本身，都存在着局限性。与刑事和行政制裁体系相比,健全的民事责任制度由于具有威慑的确定性和确定性的更为理想的组合，对于遏制证券欺诈更为有效。政府垄断对公司证券法制的执行的结果，是使证券欺诈充斥于市，违规犯罪行为愈演愈烈。如果没有反思证券执行体制上的根本性漏洞，进行有效改革，伴随政府将民间储蓄从银行赶向股市的努力将是银行的兑付隐忧转换成他日股市崩溃的危机。社会大众的毕生积蓄，将逐步蒸发,"合法”地化为泡影。由此而来的对政府失职的不满和指责，可能演变成震撼社会的经济和政治风暴。中国政府反思其保护投资者的策略，已经刻不容缓。相关的修例固有必要，观念更新却是一切行动的基础。可以说，那种认为只有政府大手包揽，垄断执法才能确保公共秩序，并视民众权利和参与为累赘的父权主义哲学才是中国证券欺诈行为屡禁不止的根本原因。
作者蔡文海，加拿大多伦多大学法律博士（JurisDoctor）（1997年）。
本文原载于香港《信报财经月刊》1999年11月（总272期）。
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1 转引自郭锋， “完善证券监管机制防范市场风险”，卡斯特经济评价中心研 究 报 告, 载 于中国咨询行商业报告库(在线词典) (1998 年 8 月 20 日)。
2 See, e.g., S. Y. Wu, Production, Enterprenuership and Profits (1989).
3 Richard Posner, The Economics of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1981, at 167. 但 是， 根 据 贝 克 和 斯 蒂 格 勒， 加 重 处 罚 增 加 了 腐 败 的 收 益。See Gary Becker and George Stigler, "Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers", Journal of Legal Studies, vol. 2, at 6.
4 这是为数不少的机构投资者或市场观察研究人士在直言，新刑法生效不会 给 股 市 带 来什么大的影响时的评论。参见“新刑法生效会减少股市范规吗?”，《经济日报》 (1997年11月4日)。
5 “证 券 欺 诈 行 为 人 的 冒 险 性，投 机 性， 赌 博 性 强。由 于 目 前 规 范 证 券 市 场， 制 裁 欺 诈 行 为 的 相 关 法 律 尚 不 完 备， 抓 紧 时 间 钻 法 律 空 子 “捞 一 把”的 欲 望 使 其 行 为 几 近 疯 狂”。新 华 社，“中 国 防 范 和 控 制 证 券 欺 诈 刻 不 容 缓” (1998年 10 月 26 日)。
6 See, e. g., J. C. Coffee, Jr., "Corporate Crime and Punishment: A Non-Chicago View of the Economics of Criminal Sanctions" (1980) 17 Am. Crim. L. Rev. 419 at 423.
7 See, e.g., N.S. Poser, International Securities Regulation (Boston: Little, Brown, 1991), at 85.
8 E.H. Sutherland, White Collar Crime (New York: Dryden Press, 1949) at 219.
