攀枝花市人民政府办公室关于印发攀枝花市城镇居民基本医疗保险试行办法的通知

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　　土地经营权流转形式不明现象在农村极为常见，主要表现为合同内容简单、残缺不全，表述不清，流转形式不具体。由于流转形式不明确，给司法认定合同效力带来诸多困难，解决这类问题，司法推定就显得特别重要。以下案例可帮助我们找到解决的办法。　

　　【案情】原告吴某（女）系阜平县城照旺台行政村村民，1991年农村土地承包小调整时，其与母亲刘某共同从村委会发包方获得部分耕地，当时户主为原告之父吴XX。后父母离婚，母亲远嫁他乡，吴某与其父亲相依为命。2009年8月25 日，吴某因上大学将户口迁至山东省烟台市。9月3日，吴XX将在小调整时获得的一块土地长期流转给外乡人刘XX管理使用，流转金1.1万元，双方签订了流转合同，但土地流转既未获发包方同意，也未申请备案。吴某放假回来得知其所获土地被其父长期流转给了他人，认为其享有的土地经营权受到侵害，遂以其父吴XX和流转接受人刘XX为被告，提起民事诉讼，请求司法确认流转合同无效。

　 【分歧】对此案的法理分析及处理存在两种不同意见，其一，认为原告主体不适格。理由是农村土地承包以家庭承包为本质特征，发包方分配的土地承包经营权属于农户，而不属于家庭的某一成员。本案争议土地的经营权系原告所在的家庭成员共有，家存在，其成员不能对某一地块享有独立的经营权。因此，原告起诉不符合民诉法规定的起诉条件，应予裁定驳回起诉。另一种意见则认为，原告家庭具有特殊性，全家仅原告与其父二人，在原告不知情的情况下，其父擅自与他人签订土地流转合同，而且是土地承包小调整时获得的那块土地 ，已经实质性地侵害了原告吴某的土地经营权。以家庭承包或称以“户”承包，是针对发包方而言的，是国家农村土地分配的法律规制。在土地流转过程中，一般情况下，流转方内部事先要搞家庭民主，经过充分的协商后由户主代理进行。户主虽有决定权，却不具有绝对性，尤其未经协商而擅自流转的，因家庭土地的减少，必然地损害家庭成员中不同意流转者的经营权。此案系土地经营权流转纠纷，属于人民法院民事受案范围，对原告吴某的诉请主张，应从双方签订的土地流转合同的效力，即从实体上予以审查认定，不能从程序意义上简单地驳回起诉。

　　【评析】笔者基本同意后一种观点。

　　从诉讼法学理论看，此案因吴XX与刘XX的合意行为被原告认为侵害了自己的权利，按诉的分类属于确认之诉。本案的诉讼焦点集中起来主要有两点：一是原告吴某有无起诉权；二是流转合同的效力如何，鉴于其流转形式的不明性，如何把握和归类。

　　关于第一个焦点，正如上述第二种意见分析，村民以家庭为单位从发包方承包土地，即获得对所承包土地的经营权。在我国农村土地承包是以家庭联产为基本单位，实行“人人有份”的分配性承包制度。农村土地质量不同，分为多个等级，农民承包的土地多具有分散性，在山区这种分散性更为严重。尽管家庭成员对承包的土地经营权共有，但毕竟是人人都有经营权。这种权利以承包合同的生效而取得，是承包合同的自然赋予，只要承包合同的效力存在，那么这种经营权的拥有性对每个家庭成员而言就时时存在。在家庭承包经营中，户主虽然具有一定（不一定是绝对的）权力对所承包的土地流转进行支配，但一般情况下，行使这种权力时都要进行家庭民主协商，权衡利弊形成一致意见后，由户主行使土地流转权力。在这种基础上实施的土地流转交易，不会引起流转合同纠纷。反之，户主行使权力无视家庭成年人利益和意见，擅自做主而为则很容易产生家庭矛盾，这种矛盾也很容易冲击和阻碍流转合同履行，甚至形成诉讼。原告吴某已长大成人，深知土地对农村人生活保障的重要性，在其不知情的情况下，被其父流转给他人长期经营，等于是永久性剥夺了对该土地的经营权利。尽管获得 一定补偿，但数额与土地市场价格相差悬殊，这样的事实令其不能接受。从法理看，原告吴某对所获得的争议之地的经营权是法定的，应依法得到保护，不经其同意，父亲直接做主流转给他人，虽无恶意却显然造成对原告经营权的侵害。对于一个尚未有稳定非农收入的农村大学生来说，基本的生活保障被人为灭失，案件当然与自身利益有直接利害关系，提起诉讼也当然有法律依据，因此，裁定驳回起诉显然不妥。况且（据悉）合同流转后的土地并没有实际用于农业用途，如若简单裁定驳回起诉，无异于纵容流转双方当事人的民事违法行为。

　　关于第二个焦点。农村土地承包流转的实质是经营权在一定的时间空间由承包方转移让渡给他人享有，土地流转不是一件简单的事情，富含法律与政策，合同的缔结也是一个复杂的过程，稍有不慎便会引来麻烦和无休止的纠纷。流转的形式不同，对原土地承包关系的影响和结果都不同，合同流转的法律效力及生效条件也不一样。国家农村土地承包法对土地承包流转的方式明确了四种：即转包、互换、出租、转让，其他方式主要是以入股而流转土地。从法律规制看，转包和互换主要在同一经济组织成员间进行，主体范围具有很强的局限性，而且这种转包、互换流转方式对原承包关系不产生影响。此案流转合同的接受方刘XX系外乡人，显然不符合转包和互换的主体条件，此两项即从流转形式中排除。合同法规定的租赁合同的一个显著特点是租金的数额、交付方式和租赁期限，特别是期限必须是明确的。而此案的流转期限为“长期”，具有很强的不确定性。按市场交易习惯，长期租赁合同交付租金的方式是必须明确的，不可能一次性交付，因此也不符合租赁合同的法律特征。从流转方“长期流转”的真实意思分析不难看出，实质是将争议土地“给”了刘XX。“给”的含义加上接受人的主体身份，完全构成了“转让”的形式和实质要件，具有转让的法律特征。

　　土地承包经营权采取转让方式流转的，必须经发包方同意，这是我国农村土地承包法对以转让方式流转土地而确定的特别性规定，显然更具有强制性。“发包方同意”是转让土地经营权合同生效的一个重要条件，这一特别规定的法律效力表现在两个方面：一是转让合同一旦生效，原承包方与发包方的承包关系解除，当然地其对承包期内的土地经营权也永久性丧失；二是接受流转一方须与发包方重新签订承包合同，建立新的承包关系。以新的承包关系替代原有的承包关系，这是转让合同效力的一个显著特征。立法确立“发包方同意”的条款，目的是为了制止承包人重眼前利益盲目、冒险的短期行为，避免因看不到流转风险而轻易流转土地，丧失生活保障的后果发生。法律规定实施转让方式流转土地的一个前提条件是，原承包人须具有稳定的非农业收入，能保证基本生活不存在风险。

　　合同法第44条规定，依法成立的合同，自成立时生效。该条第二款同时又规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续的，依照其规定。土地流转合同签订生效除遵循农村土地承包法的规定外，还受合同法的规定制约。土地流转越来越为群众所重视，但流转过程中的问题也多有发生，如合同内容不完备、流转程序不合法、流转形式不明确等，不一而足。对于流转形式不明案件的合同效力认定，除当事人一致意见外，应根据合同主体的身份、流转方式相应的法律特征、流转土地的实际用途、流转程序等方面仔细审查和依法推定，确定流转形式。对于违法签订的流转合同，要果断裁判其无效，以司法手段维护农村土地及交易秩序的稳定。


　　（作者单位：河北省阜平县人民法院）
广西壮族自治区钦州市人民政府办公室


钦州市人民政府办公室关于印发《钦州市被征地农民失海渔民培训就业和社会保障试行办法》的通知

钦政办〔2009〕3号


各县、区人民政府，钦州港经济开发区、三娘湾旅游管理区管委，市直各委、办、局：

经市人民政府同意，现将《钦州市被征地农民、失海渔民培训就业和社会保障试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


钦州市人民政府办公室
二○○九年一月九日　　　　　　　　




钦州市被征地农民、失海

渔民培训就业和社会保障试行办法

第一章　总 则



第一条　为切实维护被征地农民、失海渔民的合法权益，解决被征地农民、失海渔民的就业和社会保障问题，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区劳动保障厅等部门关于广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法的通知》（桂政办发〔2008〕18号）精神，结合实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于具有本市常住农业（渔业）户籍，因本农户所承包或使用的集体土地被政府依法征用后而导致失去全部或大部分土地（人均剩余耕地面积不足0.3亩），依靠土地不足以维持基本生活，且在征地时具有农村集体土地承包权的16周岁以上的在册农业人口（称为“被征地农民”）；以及因海域被政府依法改作他用，而导致渔民不再能依靠海域进行海水作业来维持基本生活，以及半渔半农但人均剩余耕地面积不足0.3亩，且在海域改作他用时达16周岁以上的在册农业（渔业）人口（称为“失海渔民”）。

第三条　按照统筹城乡就业的要求，将被征地农民、失海渔民纳入城镇就业服务体系，享受城镇就业和再就业扶持政策。

按照“低门槛、广覆盖、整体纳入”的原则，优先解决被征地农民、失海渔民培训就业、养老、医疗保障问题。

　　　　　　

第二章　培训就业



第四条　被征地农民、失海渔民的就业应坚持劳动者自主择业、政府促进就业的原则，用地、用海单位优先招用被征地农民、失海渔民。

各县区人民政府（管委）负责统筹解决被征地农民、失海渔民就业培训工作，应将被征地农民、失海渔民的就业培训工作纳入就业再就业工作总体规划，实行目标考核管理。

用地、用海单位有条件的，优先安置被征地农民、失海渔民在本单位就业，也可以采取委托安置的方式，由用地、用海单位、就业服务机构和被征地农民、失海渔民三方签订合同，安置被征地农民、失海渔民就业。

第五条　对有就业愿望的被征地农民、失海渔民，纳入城镇就业服务体系。各级公共就业服务机构应免费为被征地农民、失海渔民提供求职咨询、职业指导、职业介绍、职业培训等服务。

根据被征地农民、失海渔民的劳动年龄和文化程度等特点，各级公共就业服务机构应积极开展职业培训和创业培训，提高被征地农民、失海渔民的就业竞争能力和自主创业能力。被征地农民、失海渔民可享受一次性免费职业培训。职业培训由劳动保障部门统一组织实施。

第六条　各县区人民政府（管委）应加强被征地农民、失海渔民的村级劳动保障工作站的建设。各镇（街道）劳动保障工作机构要建立被征地农民、失海渔民基本情况台帐和个人就业档案，及时提供就业登记、就业推荐、办理社会保险等服务。

第七条　鼓励被征地农民、失海渔民自谋职业和自主创业。被征地农民、失海渔民自主创办企业或从事个体经营的，可享受民营企业优惠政策和城镇失业人员自主创业的税费减免。

第八条　被征地农民、失海渔民中的就业困难人员列入我市再就业援助范围。对属于大龄、享受低保等情况的被征地农民、失海渔民中的就业困难人员，按规定享受相关再就业扶持政策。



第三章　养老保障



第九条　被征地农民、失海渔民的养老保障参照城镇企业职工基本养老保险的办法执行。

第十条　被征地、失海时，年满16周岁的被征地农民、失海渔民，一次性缴纳自征地、失海之日起15年的基本养老保险费。缴费基数为被征地、失海时上年度全区城镇单位在岗职工月平均工资的60%，缴费比例为20%。

第十一条　被征地、失海时未达到法定劳动年龄的人员，按征地、失海补偿有关规定先采取一次性发给征地、失海安置补助费，达到劳动年龄时，再依据其就业情况参加相应的养老保障制度。

第十二条　基本养老保险费按其实际缴费基数的8%，建立基本养老保险个人账户，基本养老保险个人账户参照城镇企业职工基本养老保险有关规定管理。

第十三条　按第十条规定缴纳基本养老保险费的被征地农民、失海渔民，在已经缴纳基本养老保险费的年度内，被用人单位招用并参加城镇企业职工基本养老保险或按个体工商户和灵活就业人员缴费办法缴费的，原缴费年限按城镇企业职工、个体户的缴费折算年限，个人账户累积合并计算。

按第十条规定缴纳基本养老保险费的被征地农民、失海渔民，在已经缴纳基本养老保险费的年度后，被用人单位招用并参加城镇企业职工基本养老保险或按个体工商户和灵活就业人员缴费办法缴费的，其基本养老保险关系按规定接续，缴费年限累计。

第十四条　按第十条规定缴纳基本养老保险费的被征地农民、失海渔民，达到申领基本养老金年龄（男满60周岁、女满55周岁），经核准后，按月领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金和个人账户养老金的计发，参照企业职工基本养老保险有关规定计发。对参保时男满60周岁及以上、女满55周岁及以上的，当月办理参保缴费，次月起享受养老保障待遇。

第十五条　被征地农民、失海渔民在一次性缴纳基本养老保险费的年度后，未继续缴费或多次中断缴费的，达到申领基本养老金年龄时，其基本养老金计发基数参照桂政发〔1999〕31号规定执行，即以中断缴费当年全区城镇单位在岗职工月平均工资为基数计算其指数化月平均缴费工资，进而计算其基础养老金；多次中断缴费的，扣减中断缴费全部年限后，推算出中断缴费的年份，按推算出中断缴费的年份的全区城镇单位在岗职工月平均工资为基数计算其基础养老金。

第十六条　按月领取基本养老金的被征地农民、失海渔民基本养老金待遇水平，比照企业退休人员基本养老金待遇水平政策调整。具体调整方案由市劳动保障部门和财政部门提出，报市人民政府批准执行。

被征地农民、失海渔民按月享受的基本养老金，实行社会化发放。

第十七条　按月领取基本养老金的被征地农民、失海渔民死亡的，其未领取完的基本养老保险个人账户余额一次性支付给其生前指定的受益人或法定继承人，并参照自治区和我市的有关规定，享受死亡待遇。

第十八条　被征地农民、失海渔民参保后未达领取基本养老金待遇年龄因病或非因工死亡的，经核实，属个人缴交的基本养老保险费一次性支付给其指定的受益人或法定继承人。

第十九条　被征地农民、失海渔民被用人单位招用的，由用人单位按照国家、自治区有关规定依法为其办理社会保险。

第二十条　参保的被征地农民、失海渔民其户籍在市内统筹地区之间迁移的，转移养老保险关系，同时转移个人账户资金。户籍迁出市外的，养老保险关系不转移，将其基本养老保险个人账户资金一次性支付给本人，终止其养老保障关系。

第二十一条　符合条件的被征地农民、失海渔民以村（居）委会或集体经济组织为单位组织参加养老保险，被征地农民、失海渔民参加养老保险按下列程序进行：

（一）个人向村（居）委会提出书面申请；

（二）村（居）委会初审；

（三）报镇人民政府（街道办事处）审核；

（四）经镇人民政府（街道办事处）审核同意后，在被征地农民、失海渔民所在地的村（居）委会公示7天；

（五）公示7天后，无异议的，属被征地农民的报国土资源部门核准，属失海渔民的报海洋部门核准；

（六）报被征地农民、失海渔民所在地的劳动保障部门所属的社会保险经办机构办理相关参保登记手续。

　　　　　　

第四章　医疗保险



第二十二条　按照属地管理的原则，被征地农民、失海渔民全部纳入我市医疗保障覆盖范围。

（一）被征地农民、失海渔民可选择参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。

（二）进城务工的被征地农民、失海渔民，有用人单位的，随同用人单位参加城镇职工基本医疗保险；以灵活形式就业的，以个人身份参加城镇职工基本医疗保险。

（三）对生活困难、难以参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的被征地农民、失海渔民，按有关规定纳入当地政府城乡医疗救助范围。



第五章　最低生活保障



第二十三条　按照属地管理原则，对符合享受城市居民最低生活保障条件的被征地农民、失海渔民，按规定纳入城市居民最低生活保障范围；对符合农村特困群众最低生活保障条件的被征地农民、失海渔民，按规定纳入农村特困群众最低生活保障范围。



第六章　职责分工



第二十四条　劳动保障部门是被征地农民、失海渔民社会保障工作的主管部门，负责被征地农民、失海渔民社会保障政策的制定和综合管理；国土资源部门负责土地征用情况和参保人员情况的核准；海洋部门负责失海渔民失海情况和参保人员情况的核准；财政部门负责安排落实应由政府承担的资金和社会保障专项基金的管理；民政部门负责落实被征地农民、失海渔民的最低生活保障；农业部门负责提供承包土地变化情况；卫生部门负责被征地农民、失海渔民医疗保障工作；建设规划、公安等部门，按各自职责，协同实施本办法。

各级劳动保障部门所属的社会保险经办机构负责对属地的被征地农民、失海渔民参加养老保障的申报登记、保费征缴、待遇审核和支付、个人账户的建立和管理。被征地农民、失海渔民的养老保障业务实行属地管理，各级被征地农民、失海渔民社会保险经办机构所需经费列入同级财政预算。

征地、用海报批前的被征地农民、失海渔民社会保障实施方案，在征地、失海所在县区人民政府（管委）统一领导下，由劳动保障部门商国土资源、海洋、财政等部门拟订，并由劳动保障部门逐级上报。需报自治区人民政府、国务院批准征地、用海的，由市劳动保障部门提出审核意见。凡没有拟订被征地农民、失海渔民社会保障方案或没有按规定履行征地、用海报批前有关程序的，一律不予受理征地、用海申请。



第七章　资金筹集



第二十五条　被征地农民、失海渔民一次性缴纳的基本养老保障资金由个人、集体、政府共同出资筹集。三方出资比例为个人占30%、集体占30%、政府占40%。其中，集体和个人所负担的部分，也可由双方另行商定各自承担比例，没有集体补助的全部由个人承担。

第二十六条　被征地农民缴纳的养老保险费个人承担部分主要从征地安置补助费中抵缴；集体出资部分主要从土地补偿费中抵缴；政府出资部分主要从国有土地使用权出让收入中安排。

第二十七条　失海渔民缴纳的养老保险费政府出资部分主要从海域使用金和失海渔民补偿费收入中安排。

第二十八条　被征地农民个人负担及集体出资的养老保障资金，由国土资源部门从征地安置补助费、土地补偿费中一次性直接拨付到社会保险经办机构。政府出资部分按属地管理原则由所属县区人民政府（管委）负责，对市区范围内的被征地农民属政府负担的部分由市人民政府负责。各级财政部门在收到社会保险经办机构报送的被征地农民缴费有关材料之日起15个工作日内审核完毕，将政府出资的部分划入县区社会保障基金财政专户。

第二十九条　组织被征地农民、失海渔民培训就业所需资金从土地出让收入或海域使用金中列支。参加医疗保险的按照医疗保险的相应类别享受补助。



第八章　基金管理



第三十条　被征地农民、失海渔民养老保障基金暂实行县区统筹，条件成熟后过渡到市级统筹，纳入同级社会保障基金财政专户管理，分账核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用或截留。各级财政、劳动保障部门应当加强被征地农民、失海渔民养老保障基金管理，接受监察、审计部门监督，确保基金安全和增值。

被征地农民、失海渔民养老保障基金出现缺口的，由相应县区人民政府（管委）负责。

第三十一条　县区各级社会保险经办机构要设立被征地农民、失海渔民基本养老保险基金收入户。集体和个人缴纳的基本养老保险费全部划入被征地农民、失海渔民基本养老保障基金收入户，在次月5日前统一划入各级社会保障基金财政专户。

第三十二条　被征地农民、失海渔民养老、医疗保险基金不得转让、抵押，不得虚报、冒领。各职能部门及工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，造成被征地农民、失海渔民养老、医疗保险基金被侵占、挪用的，依法给予责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。






　



　









第九章　附　则



第三十三条　已在本市城镇企业建立劳动关系并参加社会保险，且按月领取城镇企业职工基本养老金的被征地农民、失海渔民，不适用本办法。

第三十四条　申请征地、用海经依法批准后为参加养老保险的基准日（月），原则上自基准日（月）起3个月内办理完毕被征地农民、失海渔民的参保手续。

第三十五条　被征地农民、失海渔民的出生日期的确认以其本人身份证或当地公安派出所出具身份（户口）证明为准。

第三十六条　本办法施行前的被征地农民、失海渔民可参照此办法参加养老保险缴费，但政府不承担相应补贴，全部由个人和集体商定缴费，自愿参保。

第三十七条　对已一次性缴纳15年养老保险费而未达申领养老保险待遇的被征地农民、失海渔民，可继续参保缴费至本人自愿申请领取基本养老保险待遇之日为止，但政府不承担相应补贴。

第三十八条　本办法由市劳动保障局负责解释。

第三十九条　本办法自发布之日起施行。