中华人民共和国政府和捷克共和国政府经济贸易协定

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论代表议案的现状与发展①
——关于代表议案和建议专题思考之一

周 军

与审议权、选举权一样，提出人大职权范围内的议案是人大代表重要的职务行为，是代表参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要权利与途径。代表议案的合理提出是制度完善和代表素质提高的结果，代表议案的有效处理是发展社会主义民主的题中之义。
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织性行为与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定；但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：

统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%；七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%；八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%；九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%；十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。
但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：
自觉性低 代表权利 自觉性高
权利来源 高数量+低质量 高数量+高质量

低数量+高质量 高数量+低质量

制约度高 处理程序 制约度低

研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度；大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策；制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。
首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等；规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。
其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。
但如何合理提出议案，不断提高代表议案的质量，关键在于代表的法律素质与文化素质，在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训，使代表明确议案的基本要求，在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力，使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发；努力保障代表的代表性，提倡从人民群众的根本利益出发，避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益；引导代表依法对司法机关进行监督，避免通过代表议案方式影响司法独立；增强代表履职的责任心，鼓励代表密切联系人民群众，通过多种方式采集代表议案；强调代表客观求实和依法履职，认真思考，深入调研，使所提议案合理合法适当。
对提出重大议案，为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团，予以通报表扬。贡献突出的，由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案，或者多次提出废案的代表和所在的代表团，也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿，对于采取欺骗或者威胁手段，强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人，所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。
第三，要进一步发挥工作机构的作用，适当授以权责，协助代表提高议案质量，对代表提交的议案实行初步审查。
代表是各级国家权力机关的组成人员，人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构，担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作，在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案，必须适当地授以权责，可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案，有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正，对不同意补正的，有权予以退回；对议案内容不属于人大职权范围内事项的，可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的，大会秘书处应当向大会主席团报告，经大会主席团同意，作为废案处理，不予审议。对不提交主席团会议审议的，经领衔代表或代表团团长要求或者同意，大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。
人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作，为代表议案调研时联系有关部门和单位，提供适当的便利条件。有条件的地方，还可以成立专门的代表议案工作部门，为代表提案服务。
总之，代表依法提出议案是法律规定的权利，如何充分保障代表的提案权，不断提高代表议案的质量，是一个值得长期探索的重要问题，是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上，各级人大常委会正在不断努力，部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等，虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究，但已经有了比较可喜的开端，只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障，代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。

①本文资料除特别注明外，均来源于《中国人大网》历届人民代表大会主席团通过的代表议案处理意见的报告
②为了行文方便，姑且将前文所述的一般性议案之外的其他议案称之为特殊议案。



河北省人口和计划生育委员会


河北省人口和计划生育委员会关于印发《河北省征收社会抚养费和计划生育行政处罚程序（试行）》的通知

冀育政字〔2003〕6号


各市、县（市、区）计生委（局），华北油田计生办：

现将《河北省征收社会抚养费和计划生育行政处罚程序（试行）》印发给你们，请遵照执行。





二○○三年九月二十二日





















河北省征收社会抚养费

和计划生育行政处罚程序（试行）



第一章 总 则



第一条 为规范征收社会抚养费和计划生育行政处罚行为，促使计划生育行政执法机关及其工作人员依法行使职权，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《社会抚养费征收管理办法》、《河北省人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）及有关法律法规，制定本程序。

第二条 凡依法应当征收社会抚养费或者给予计划生育行政处罚的，均应当遵守本程序；不遵守本程序的，征费或者处罚无效。

第三条 征收社会抚养费和实施行政处罚，应当依据有关计划生育法律、法规和规章，其他各类文件不得作为征费或者处罚的依据。

第四条 征收社会抚养费和实施行政处罚应当遵循公开、公正的原则，应当坚持教育与追究法律责任相结合，应当保障当事人依法享有陈述权、申辩权，应当以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对当事人的同一违法行为，不得重复征收社会抚养费或者给予两次以上的行政处罚。

不得因当事人申辩而加重征费或者处罚。

第五条 各级计划生育行政机关应当严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，因违法实施征费或者处罚给当事人造成损害的，应当依法承担赔偿责任。



第二章 征费和处罚的实施机关



第六条 征收社会抚养费，由县级计划生育行政部门作出决定；给予计划生育行政处罚，由县级以上计划生育行政部门作出决定。

县级计划生育行政部门可以依法委托乡级人民政府或者城市街道办事处作出征费或者处罚决定。

第七条 县级计划生育行政部门委托乡级人民政府或者城市街道办事处作出征费或者处罚决定的，应当制作《行政执法委托书》（见附件一）。

委托机关对受委托机关实施的征费或者处罚行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托机关应当以委托机关名义实施征费或者处罚，并不得再委托其他组织或者个人实施征费或者处罚。



第三章 征费和处罚的决定程序



第八条 除符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定可以适用简易程序外，征收社会抚养费或者给予行政处罚，均应按本章规定程序办理。

第九条 实施征费或者处罚应当先行立案。立案应当填写《立案审批》（见附件二），经受案机关负责人批准。

未按前款规定办理审批的，视为案件不成立。

在呈报立案审批时，应一并附送发现案件的有关材料。

第十条 经受案机关负责人批准立案后，应按以下规定指派具有执法资格的人员进行调查取证：

（一）调查人员不得少于2人；

（二）调查人员与案件当事人无直接利害关系;

（三）调查时应当向被调查人出示《行政执法证》；

（四）调查应当坚持全面、客观、公正、合法的原则。

调查应当制作《询问笔录》（见附件三），主要适用于询问当事人、证人。根据案件情况，并应制作《取证笔录》（见附件四），主要适用于调取物证和书证等证据。

《询问笔录》和《取证笔录》经被调查人、证据提供人审阅无异议后，应当在指定位置签名或盖章；未经签名或者盖章的，所作笔录无效。

收集物证、书证时，一般应当收集原物或者原件，因客观情况不能收集原件或者原物的，可以用拍照、复印等方法复制原物或者原件，并由其持有人、保存人签名或者盖章；未经签名或者盖章的，复制的物证、书证无效。

被调查人及其他证明案件情况的人，可以亲笔或者委托他人代笔书写证词；提供书面证词的，可以使用统一式样的《证人证言》（见附件五）。

调查人员不得以威胁、欺骗等非法手段进行调查取证。

调查终结后，调查人应当制作《调查报告》（见附件六）。

第十一条 《调查报告》附案件全部调查材料，应先送受案机关指定的案件审理人进行审理，再送受案机关负责人审查，并应制作《审查决定意见》（见附件七）。经审理审查，应对以下事项作出判定：

（一）调查认定的违法事实是否清楚；

（二）所收集的证据是否确凿充分；

（三）处理案件所适用的依据是否正确；

（四）是否违法事实轻微可依法不予行政处罚；

（五）是否违法事实不成立依法应撤销案件；

（六）是否已构成犯罪应移交司法机关处理。

被指定的案件审理人，应当是未参与本案调查的政策法规机构负责人或者政策法规工作人员；政策法规机构负责人或者政策法规工作人员参与本案调查的，直接由受案机关负责人进行审查。

案件审理人应对案件全部调查材料进行审理，并如实将审理结果填入《审查决定意见》相应位置。

第十二条 经受案机关负责人同意，拟作出征费或者处罚决定的，在作出征费或者处罚决定前，应当先予实行行政告知，并制作《告知笔录》〔Ⅰ〕或者〔Ⅱ〕（见附件八、九）。

经行政告知后，当事人符合下列条件要求听证的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》

第五章第三节规定的听证程序举行听证，并应分别制作《听证通知书》、《听证笔录》、《听证报告》（见附件十、十一、十二）：

（一）征收社会抚养费一万元以上的；

（二）依法吊销执业证书的；

（三）对从事非经营活动的公民处以五百元以上罚款的；

（四）对从事非经营活动的法人或者其他组织处以五千元以上罚款的；

（五）对从事经营活动的公民处以一千元以上罚款的；

（六）对从事经营活动的法人或者其他经营组织处以一万元以上罚款的。

不实行行政告知、拒绝听取当事人陈述、申辩或者不依法举行听证的，不得作出征费或者处罚决定。

第十三条 行政告知及听证程序完毕后，当事人对实施征费或者处罚无异议，或者当事人申辩理由不成立的，经受案机关负责人同意，应当制作《征收社会抚养费决定书》或者《行政处罚决定书》（见附件十三、十四）。《征收社会抚养费决定书》和《行政处罚决定书》应当载明以下内容：

（一）作出决定的机关名称及法定代表人姓名、职务；

（二）被征费或者处罚当事人姓名或者名称等身份情况；

（三）征费或者处罚所认定的违法事实及证据；

（四）征费或者处罚所适用的法律、法规或者规章条款；

（五）征费或者处罚的具体内容及标准；

（六）征费或者处罚决定的履行方式和期限；

（七）不服征费或者处罚决定的救济途径；

（八）不履行征费或者处罚决定的法律后果。

征费或者处罚决定书必须加盖作出决定机关的印章，并载明作出征费或者处罚决定的日期。经行政告知及听证程序，当事人提出新的事实及证据的，应当进行补充调查或者重新调查；根据补充或者重新调查结果，提出新的处理意见。

第十四条 征费或者处罚决定书制作完毕后，应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定直接送达当事人，并填写《送达回证》（见附件十五）。

执行直接送达时，如当事人拒绝签收，可以实行留置送达；根据案件情况确有必要的，可以实行邮寄送达、委托送达或者公告送达。



第四章 征费和处罚的执行



第十五条 征收社会抚养费或者行政处罚决定书送达后，当事人在规定期限内不履行征费或者处罚决定的，作出征费决定的机关或者受委托机关可以依法采取以下措施：

（一）逾期不缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金；

（二）逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

（三）依法申请人民法院强制执行。

依法申请人民法院强制执行的，应当制作《强制执行申请书》（见附件十六）。

第十六条 当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难，在收到征费决定之日起三十日内依法申请分期缴纳的，应当要求其提供以下单位出具的证明其上一年实际经济收入总额的材料：

（一）属于国家机关工作人员、企事业单位职工的，由其所在单位出具；

（二）属于民营企业经营者或者个体劳动者的，由其经营所在地的工商行政管理部门会同税务部门出具；

（三）属于城镇无业居民的，由其所在地的居民委员会出具；

（四）属于农村居民的，由其所在地的村民委员会出具。

自收到当事人申请之日起三十日内，征费决定机关经审查应当作出是否批准的决定，并应制作《分期缴纳社会抚养费审查决定书》（见附件十七）。

经批准可以实行分期缴纳的，征费决定机关应当与当事人签订分期缴纳社会抚养费协议。

第十七条 征费决定机关或者受委托机关代收代缴社会抚养费的，应当在四日内将代收代缴的费款缴入指定的机构。

收到费款或者罚款后，征费或者处罚决定机关应当向当事人出具省级财政部门统一印制的征费或者罚款票据。

第十八条 除法律法规另有规定外，当事人对征费或者处罚决定不服依法申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政复议或者行政诉讼期间，征费或者处罚决定不停止执行。

第十九条 当事人已足额缴纳社会抚养费并按规定落实节育措施和行政或者纪律处分的，在其单位张榜公布十日无异议后，由征费决定机关发给其《河北省政策外生育结论证》（见附件十八）。



第五章 附则



第二十条 本程序自二○○三年十月一日起施行，一九九八年三月二十七日印发的《河北省征收计划外生育费和计划生育行政处罚程序》同时废止。