珠海市旅游业管理条例
广东省珠海市人大常委会
珠海市旅游业管理条例
珠海市人大常委会
（1998年9月17日珠海市第四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1998年9月17日公布 1999年1月1日起施行）
第一章 总 则
第一条 为加强旅游业的管理，保护和合理开发利用旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称旅游业，是指利用旅游资源和旅游服务设施，从事旅游招徕、接待，为旅游者提供游览、交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等综合性服务的行业。
第三条 在本市行政区域内进行旅游资源开发建设，从事旅游经营和管理，参加旅游活动的单位和个人，应当遵守本条例。
第四条 市人民政府应当将旅游业作为本市的重要产业，加强对旅游业的领导；加强旅游基础设施建设；鼓励、支持投资开发旅游资源；兴办旅游教育事业，提高旅游从业人员的素质和服务质量；采取有力措施促进旅游业以及相关行业的协调发展。
市人民政府应当建立旅游发展协调制度，定期或者不定期召集有关部门及时解决旅游业发展中的重大问题。
政府有关部门应当在各自职责范围内，协同旅游主管部门做好旅游业管理工作，共同营造文明、有序、整洁、优美的旅游环境。
第五条 市、县（区）人民政府授权主管旅游工作的部门（以下简称旅游主管部门），负责所辖行政区域旅游业的统筹规划、宏观调控、综合协调和监督检查等管理工作。
第六条 发展旅游业应当兼顾社会效益、经济效益和环境效益，突出地方特色，发挥旅游资源优势。
第二章 旅游资源的保护与开发
第七条 本条例所称旅游资源，是指能对旅游者产生吸引力，可以为发展旅游业所开发利用，并能产生社会效益、经济效益和环境效益的自然景观和人文景观。
第八条 市、县（区）旅游主管部门负责所辖行政区域旅游资源的普查、评估，在政府统一领导下，组织制定旅游资源保护和利用的总体规划，并纳入城市总体规划。
第九条 开发利用旅游资源应当坚持统一规划、合理开发、保护环境、科学管理的原则。
第十条 任何单位或者个人不得擅自开发旅游资源，不得破坏生态平衡和污染环境，不得破坏自然景观、人文景观和历史文化遗产。
第十一条 建设旅游景区、饭店、游乐场、游船、旅游索道等旅游项目，应当征求旅游主管部门的书面意见，方可按照有关规定报批。
第十二条 本条例所称饭店，是指具有独立法人资格、开展经营活动，为旅游者提供食宿等服务的宾馆、酒店、度假村、招待所等。
第三章 旅游业的经营与管理
第十三条 本条例所称旅游经营者，是指专门或者主要从事旅游经营活动的法人、其他组织和个人。
第十四条 从事下列旅游经营业务的，必须向旅游主管部门提出申请：
（一）旅行社；
（二）饭店以及饭店管理公司；
（三）旅游观光景点、人造旅游项目；
（四）旅游服务定点单位；
（五）旅游咨询；
（六）法律、法规规定的其他旅游经营业务。
旅游主管部门应当自收到申请书之日起15日内作出批准或者不予批准的决定。经旅游主管部门批准的，依照有关规定办理工商登记手续。
任何单位或者个人未按规定办理登记手续的，不得从事旅游经营业务。
第十五条 旅游经营者享有下列权利：
（一）依法自主经营；
（二）依法成立和参加旅游行业协会；
（三）拒绝非法收费或者摊派；
（四）拒绝强行推销商品或者强行安置人员；
（五）拒绝无合法检查证件人员的检查；
（六）检举、控告侵犯其合法权益的单位和个人；
（七）法律、法规规定的其他权利。
第十六条 旅游经营者应当履行下列义务：
（一）不得从事与经营范围不相符的业务；
（二）不得以违法手段招徕旅游者；对本单位内发生的违法犯罪活动应当制止并及时向公安机关报告；
（三）公开服务项目、服务标准和服务价格，不得以广告或者其他手段欺骗、误导旅游者；严格履行合同约定的服务项目、服务标准和服务价格，除不可抗力外，不得擅自改变；
（四）尊重旅游者自主选择商品和服务的权利，不得引诱、纠缠或者强制旅游者购买旅游商品，接受服务；
（五）不得以合同约定或者其他形式将经营风险转移给旅游者；
（六）接受旅游主管部门对其服务质量、旅游安全、服务收费和其他经营情况的监督检查，按照有关规定报送旅游统计报表等资料；
（七）建立安全保卫制度，保障旅游者人身、财产安全，及时告知旅游者旅游过程中可能发生的危险，当危险发生时，应当采取有效的保护措施；
（八）诚实信用、公平竞争，不得以低于正常成本的价格进行招徕或者竞销，不得以任何形式扰乱旅游市场秩序。
第十七条 旅游经营者不得采用给付驾驶员、导游员介绍费等不正当方式招徕旅游者。
旅游从业人员不得收受回扣，索取或者变相索取小费。
第十八条 从事导游工作的人员应当参加国家统一组织的导游员资格考试，并取得资格证书。
旅游经营者不得聘用未取得导游员资格证书的人员从事导游工作。
第十九条 旅行社的营业场所应当悬挂旅游主管部门统一制作的标志牌。
第二十条 旅行社经营业务，应当依法签订书面合同，按照规定为旅游者、导游和领队人员办理旅游意外保险。
旅行社安排的旅游线路、经营价格等应当报旅游主管部门备案。
第二十一条 未经旅行杜聘用和许可，并经旅游主管部门批准，任何人不得私自招徕或者组织旅游者。
第二十二条 星级饭店的评定按照国家有关规定执行。
星级饭店应当按照被评定的星级标准提供服务。
未经评定星级的饭店不得使用星级称谓进行经营活动。
第二十三条 饭店聘请饭店管理公司管理，或者将所属的餐厅、娱乐场所等出租、承包的，其订立的合同中应当有保证旅游服务质量的条款；合同应当自签订之日起15日内报旅游主管部门备案。
第二十四条 旅游景区、景点内的购物、餐饮、卫生等设施，应当合理布局，加强管理。
旅游景区、景点应当设置说明牌、指示牌以及界线标志，使用符合国家标准的公共信息图形符号。
第二十五条 旅游主管部门和政府有关部门应当按照国家有关旅游安全的规定，完善旅游安全监督管理制度。
旅游主管部门应当受理所辖行政区域内旅游安全的投诉事宜，并参与旅游安全事故的处理工作。
第二十六条 旅游主管部门的工作人员执行公务时，应当出示合法证件，文明执法，为旅游经营者保守商业秘密。
第四章 旅游者的权利与义务
第二十七条 旅游者在旅游活动中的合法权益受法律保护。
第二十八条 旅游者在旅游活动中依法享有下列权利：
（一）了解旅游活动安排以及旅游服务的真实情况；
（二）自主选择旅游经营者以及服务内容、方式和旅游商品，拒绝旅游经营者的强制交易行为；
（三）按照合同约定获得质价相符的旅游服务；
（四）人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重；
（五）法律、法规规定和合同约定的其他权利。
第二十九条 旅游者在旅游活动中，应当履行下列义务：
（一）尊重社会公德；
（二）尊重旅游地的民族习惯和宗教信仰；
（三）遵守旅游经营场所的管理规定和旅游秩序；
（四）保护旅游资源、生态环境，爱护旅游设施；
（五）遵守法律、法规规定和合同约定的其他义务。
第三十条 旅游者在旅游活动中与旅游经营者发生争议或者合法权益受到侵害时，可以选择下列途径解决：
（一）协商；
（二）向旅游主管部门或者消费者委员会投诉；
（三）依法提请仲裁机构仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第三十一条 旅游主管部门和消费者委员会应当自接到投诉之日起7日内作出受理或者不予受理的决定，并书面通知投诉人。
第五章 法律责任
第三十二条 违反本条例第十四条第三款、第十六条第（一）、（八）项规定的，由工商行政管理部门依法处罚。
第三十三条 旅游经营者违反本条例第十六条第（二）项规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚。
第三十四条 旅游经营者有下列行为之一的，由旅游主管部门给予处罚：
（一）违反本条例第十六条第（三）、（四）、（五）项规定，给旅游者造成损失的，承担赔偿责任，并可处以3000元以上5000元以下罚款；
（二）违反本条例第十六条第（六）项规定的，责令改正，并可处以3000元以上5000元以下罚款；
（三）违反本条例第十六条第（七）项规定的，可以处以5000元以上2万元以下罚款；给旅游者造成损失的，承担赔偿责任。
（四）违反本条例第十七条第二款规定的，没收违法所得；索取或者变相索取小费的，并可处以100元以上500元以下罚款，收受回扣的，处以5000元以上1万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（五）违反本条例第十八条第二款规定的，责令改正，并可处以5000元以上2万元以下罚款；
（六）违反本条例第十九条或者第二十三条规定的，责令限期改正，逾期不改的，并可处以500元以上1000元以下罚款；
（七）违反本条例第二十一条规定的，责令改正，并可处以1万元以上5万元以下罚款；
（八）违反本条例第二十二条第三款规定的，责令改正，并可处以1万元以上2万元以下罚款。
第三十五条 因旅游者的过错造成旅游资源或者旅游设施、设备损坏的，旅游者应当承担赔偿责任。
第三十六条 旅游主管部门工作人员违法行使职权，侵犯旅游经营者、旅游者合法权益，造成损害的，应当承担赔偿责任。
第六章 附 则
第三十七条 本条例自1999年1月1日起施行。
1998年9月17日
论溢油鉴定在海事行政执法中的法律适用
烟台海事局 张春昌
摘要：本文主要论述了溢油鉴定结论的合法性条件，溢油鉴定在海事行政执法中的适用等问题，提出了确立海事部门溢油鉴定机构合法地位的相关建议。
关键词：溢油 鉴定结论 法律适用
Abstract The legal conditions of oil spill identification and how it is applicable in maritime administration is discussed, and establishing oil spill identification organ in Maritime Safety Administration are proposed.
Keyword oil spill identification conclusion legal applicability
一、前言
随着我国海上油类运输的发展，海上船舶油污染事故呈上升趋势，为调查处理这些事故，海事主管机关常运用多种调查手段，其中，溢油鉴定是一项重要科技手段。由此，有关溢油鉴定结论的合法性条件、溢油鉴定在我国海事行政执法中的法律适用、溢油鉴定机构的法律地位等问题日益为海事执法人员所关注。本文结合我国海上船舶污染事故溢油鉴定现状，从法律角度作粗浅论证，并提出海事执法中溢油鉴定工作的几点建议，希望对溢油鉴定工作的开展有所借鉴。
二、溢油鉴定的概念及作用
1、溢油鉴定的概念及其发展
石油是由上千种不同浓度的有机化合物组成。这些有机物是在不同地质条件下，经过长期的物化作用演变而成，因此，不同条件或环境下产出的油品具有明显不同的化学特征，其光谱、色谱图因此而不同。同时，因制造、储存、运输、使用的环节不同，更增加了油品光谱、色谱图的复杂性。油品光谱、色谱图的复杂性如同人类指纹一样具有唯一性，因此，人们把油品的光谱、色谱图称为“油指纹”。我们通过对海面溢油和溢油源油样的“油指纹” 进行比对鉴定来确认溢油源，这种方法即溢油鉴定。
溢油鉴定广泛应用于溢油污染事故调查处理中。70年代中期，美国海岸警备队就研究掌握了油指纹分析的多种方法，成立了油品鉴别中心（COIL），将溢油鉴定应用于海上污染事故的调查处理。日本海上保安厅同样设有海上保安实验中心及海洋污染调查室，开展溢油鉴定和监测工作。我国海事系统自80年代初期，就开始了采用溢油鉴定协助查找溢油源的研究和实践，并首先在烟台港务监督建立了溢油鉴定实验室，开展溢油鉴定工作。
2、溢油鉴定在海事行政执法中的作用
溢油鉴定是确定船舶溢油事故污染源的重要的科技手段之一，在污染事故调查处理中发挥着非常重要的作用，其作用主要体现在以下两个方面：
① 溢油鉴定能为事故调查处理提供科学有力的证据支持
以往海上发生船舶溢油事故，主管机关为查找肇事船，一般采用询问嫌疑船舶有关当事人、勘查船舶管系和溢油现场、分析风流对溢油流向的影响、排除其它嫌疑溢油源等方法确定肇事船舶。但通过这些方法获取证据存在着随意性，不科学，不确切，易失真，证据证明力度不够等问题，尤其是船舶操作性溢油，现场证据易人为破坏，事故调查困难。运用溢油鉴定，由于技术鉴定本身具有的客观公正、科学合理和合法等特点，可有效弥补其它调查手段的不足，保证事故认定的准确性和科学性，同时也为事故的进一步处理和索赔，提供了合法有力的证据支持。实际工作中，在事发地距鉴定机构较远，船期紧张的情况下，调查人员可先展开初步调查，收集有关书证、物证等证据，然后对全部嫌疑船舶采样，将样品送往鉴定机构进行全面的技术鉴定，根据鉴定结论，并辅以其它证据最终确定肇事船舶。
② 溢油鉴定对污染事故调查具有指导作用
一般港口、码头发生污染事故时，经常有多艘船舶同时在港，调查范围广，难度大，但有溢油鉴定作技术指导，却能迅速确定肇事船，主要表现在：一是污染事故发生后，调查人员对全部嫌疑船舶同时采样，迅速送往鉴定机构，通过鉴定排除其它船舶，缩小嫌疑范围，然后集中力量对嫌疑船舶展开调查。如2000年9月6日，烟台港发生了一起溢油污染事故，经海事执法人员初步调查，认为A轮肇事嫌疑较大。执法人员现场全面采样后送交烟台港务监督水域环境监测站，进行油样比对鉴定，发现A轮的所有油样指纹特征均与海面溢油样品不一致。根据这一结论，海事执法人员再次对在港船舶进行排查，并对已离港一天的B轮取样。经鉴定，得出“海面溢油与B轮机舱污油油指纹特征一致”的结论。据此，海事执法人员开展了针对性的调查，通过鉴定结论等多种有力证据证实了B轮是此次污染事故的肇事船。二是利用鉴定技术能迅速确定溢油来源和种类，并据此开展有针对性的调查，从而提高调查效率，最大限度地减少船舶滞港时间。
三、溢油鉴定结论的合法性
从法理上讲，溢油鉴定结论是鉴定结论的一种，是污染事故调查处理和诉讼程序中关键证据之一，其合法性应满足必要的条件。
1、溢油鉴定结论的法理分析
行政行为合法的一个最基本的原则是先取证、后裁决，即行政机关在做出裁决前，应当充分收集证据，然后根据事实对照法律做出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或其他组织做出行政行为。为此，行政机关必须在具体行政行为做出前，搜集并掌握足够的事实根据，而一旦该具体行政行为进入行政诉讼阶段，行政机关对于案件事实的调查必须足以支持其所做出的具体行政行为，否则将导致不利结果。在行政执法实际操作中，一般可分为书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录等。其中，鉴定结论是指鉴定人运用专业知识，利用专门的设备，就与案件有关的专门问题所作的技术性结论。溢油鉴定是海上船舶污染事故调查处理中，确定污染源的重要手段之一，溢油鉴定结论是做出行政处罚，提起诉讼的根本证据之一，从理论上讲，这种结论应属于鉴定结论。
溢油鉴定结论作为一种特殊的证据形式，与其他证据相比，有着鲜明的特点，可以归纳为两句话：科学性和法律性的统一；客观性和主观性的统一，主要分析如下：
A、科学性和法律性的统一是指溢油鉴定是纯粹的科学推理、分析和概括，不允许掺杂其他内容，而这种科学性有必须通过法定的形式表现出来，并按照法律的要求取得，且最后要运用与法律活动之中。科学性是这种证据形式的基础，而法律性则是这种证据形式得以发挥证明作用的有力保障。
溢油鉴定的科学性主要表现在：①鉴定的目的和意义在于，运用科学技术手段发现或确定一般人的常识和海事执法人员的一般知识所难以发现或确定的事实真相。②鉴定人一旦接受鉴定任务以后，便在法律许可的范围内，按照科学的要求独立操作，不受其他因素的干扰。③鉴定人鉴定过程所使用的手段、方法，是科学的、规范的。④鉴定结论的内容仅仅是对案件事实中的某些专门性的问题的科学抽象的概括，并不直接涉及对案件事实的法律评价问题，本质上鉴定工作是一种科学研究活动。因此，溢油鉴定结论一般用“XX样品与XX样品油指纹特征一致”语句说明海面溢油与与肇事嫌疑船舶油样的一致，而不能直接说明“XX轮即为XX污染事故肇事船”。
溢油鉴定的法律性主要表现在：①鉴定人必须由海事执法机关认可，只有具有专业技术知识并经执法机关认可的鉴定人才能进行鉴定工作。②鉴定人从事鉴定工作，应按照法定的程序和规范进行。③鉴定的结果，必须按照法律的要求，做出书面的结论，并由鉴定人签名。④鉴定的科学成果，要运用于法律事务——海事行政执法或进一步的诉讼之中。
B、客观性与主观性的统一是指溢油鉴定中，不仅要求鉴定人详细叙述通过各种科学方法所观察到的油样指纹情况，而且还要求在分析、研究的基础上，提出明确的、必然的鉴别和判断结论。如果鉴定人只报告结论，而没有得出这一结论的依据，就得不到执法人员的认可，甚至于造成推论和判断上的严重失误。如果只有客观的说明，而没有明确的结论，就无法使执法人员在事故调查处理中使用这一证据。
2、溢油鉴定结论的合法条件
基于上述分析，要使溢油鉴定结论具有法律效力，应满足以下条件：
① 鉴定人应是经行政执法机关认可的具有鉴定能力的自然人。溢油鉴定是随着科学技术的发展而为行政执法、诉讼制度所吸纳的证据认定及判别手段，并以其科学性、客观性及中立性，而成为证据中具有独立参考价值的证据形式。溢油鉴定结论的可采信性，取决于鉴定人的技术特长和中立性。为此，有关法律规定，鉴定结论必须由法定鉴定部门的鉴定人员，或在没有法定鉴定部门时由执法机关指定的鉴定部门的鉴定人员做出。
② 鉴定人所在的鉴定机构应经法定认可。
溢油鉴定工作需在一定的技术条件下进行，因此，开展鉴定工作的机构应具备符合规定条件并经法定认可。当溢油鉴定服务于行政执法时，这种法定认可是指鉴定机构应有法律法规的授权并经行政主管机关批准。海事执法部门溢油鉴定机构应满足以下条件：
A、基本条件是指作为一个机构，其硬件上要有鉴定所需的设施、设备和器材、从事鉴定和管理的工作人员和从事鉴定工作必需的资金；软件上要有鉴定机构内部运行管理制度和鉴定工作程序。
B、法律授权是指鉴定机构进行溢油鉴定工作应有法律明确授权。只有经法律、法规、规章的授权，鉴定机构做出的鉴定结论才能被采信，并可用于行政执法或诉讼中。
C、认可或认证是指设立鉴定机构应经主管机关批准，并经有关主管机关对其鉴定工作认可或认证。这种认可或认证表明溢油鉴定机构具备溢油鉴定资质，符合溢油鉴定条件，其做出溢油鉴定结论可被采信。
③ 鉴定方法要具有科学性和规范性。如前所述，溢油鉴定可采用的方法有多种，但无论采用哪种方法，其鉴定方法应符合技术规范，并能代表在溢油鉴定方面上被现代科学所普遍采用的方法，同时，其鉴定过程也应符合程序规范的要求。
④ 溢油鉴定的法律程序应完备。海事部门的污染事故调查是具体行政执法行为，行政行为程序合法是保证整个行政行为合法的关键因素之一。因此，作为证据之一的溢油鉴定结论的做出，其采样、储存、送检、鉴定等过程应符合法律规定的程序。
四、存在的问题
1、我国亟需建立海事系统溢油鉴定（监测）体系
据了解，国外海事机构调查污染事故，溢油鉴定被列为必要的调查手段之一。目前，我国海事系统溢油鉴定的现状是机构少，鉴定机制不完善，海事执法人员缺乏鉴定意识。由于这些原因，除个别港口采用溢油鉴定作为调查事故的手段外，多数污染事故调查没有进行溢油鉴定，其结果是由于缺乏公正、合法的证据支持，影响了事故的进一步处理和索赔，使许多案件因证据不充分而成为悬案，这样既会增加船舶的滞港时间，也会影响到海事执法效率和执法形象。因此，亟需建立我国海事系统溢油鉴定机构，使溢油鉴定如同刑事案件侦查中的指纹鉴定一样，成为污染事故调查中重要科技手段之一，以此提高海事行政执法的科技含量和执法水平。
2、缺乏溢油鉴定程序、规范
溢油鉴定是融科学性与法律性一体的行政执法手段，科学性是其基础，法律性是溢油鉴定运用于行政执法的保证，为此，建立、健全溢油鉴定程序、规范成为必要。目前，我国尚无海上船舶溢油鉴定国家标准，海事系统内也无有关行业标准，为此，建立、健全适合海事行政执法的海事系统溢油鉴定、监测行业标准和规范已成为必要。
3、溢油鉴定机构的法律地位不明确
根据新修订的《海洋环境保护法》第五条和第十四条规定，海事主管部门在海上船舶污染事故调查处理中有权使用合法、有效的监测、监视手段，其中包括了采用溢油鉴定技术。这项规定为海事行政执法运用溢油鉴定技术提供了法律依据，但海环法作为全国人大常委颁布的法律，原则性较强，对关于海事溢油鉴定机构的设立、溢油鉴定的合法地位、溢油鉴定如何运用到海事行政执法等具体问题尚需行政法规、部门规章等规定做进一步规范，以此来确定溢油鉴定结论能够在整个海事系统内作为行政执法的合法依据，并进一步解决溢油鉴定结论进入诉讼程序时能够被法院认可的问题。因此，有必要在有关条例或其它防污染法规、规定中对溢油鉴定机构的法律地位予以明确。
五、有关建议
针对上述问题，结合我国海事行政执法实际，笔者提出以下建议：
