全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要
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全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要
最高人民法院
最高人民法院全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要
(1989年6月12日 法(经)发〔1989〕12号)
全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会于1988年12月12日至 16日在广东省佛山市召开。参加这次座谈会的有沿海和边疆开放地区部分高、中级人民法院经济庭有关同志。会议期间，最高人民法院院长任建新同志到会作了讲话。
会议总结交流了涉外、涉港澳经济审判工作的经验，研究了审判实践中急需明确的一些问题，讨论了加强涉外、涉港澳经济审判工作，为搞好治理整顿和扩大对外开放服务的具体措施。现纪要如下：
一
会议认为，党的十三届三中全会提出的“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的方针，对我国今后的改革、开放具有重要的意义。治理经济环境、整顿经济秩序的目的在于为发展我国的社会主义商品经济和扩大对外开放创造良好的条件和提供必要的保证。人民法院的涉外、涉港澳经济审判工作要紧紧围绕治理整顿，依法保护和支持有利于改革开放、有利于发展对外经济贸易和技术合作的活动；依法限制和制裁不利于改革开放、不利于发展对外经济贸易和技术合作的行为，为全国的改革开放创造一个良好的环境。
近十年来，人民法院的涉外、涉港澳经济审判工作有了初步开展，也积累了一些经验，但是同我国对外经济贸易和技术合作交流的发展情况相比，仍然很不相称，离对外开放的要求还有很大差距。今后，在改革开放的新形势下，涉外、涉港澳经济审判工作的任务将越来越繁重，各级人民法院对这种发展趋势应有足够的思想准备，要注意研究新情况，解决新问题，不断总结经验，把涉外、涉港澳经济审判工作向前推进一步。
二
根据我国民事诉讼法和民法通则的规定和各地的经验，涉外、涉港澳经济审判工作应当坚持以下三项基本原则：
(一)维护国家主权的原则。根据我国法律和国际条约的规定，凡是应当由我国法院管辖的案件，人民法院都必须行使司法管辖权。人民法院在审理涉外经济纠纷案件时，应当适用我国的程序法，按照《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第五编关于涉外民事诉讼程序的特别规定审理；第五编中未作规定的，根据该法第一百八十五条的规定，适用该法其他编的有关规定。在实体法方面，如果当事人协议选择适用的法律或者人民法院确定适用的法律为外国法时，不得违反我国的社会公共利益，否则不予适用。外国法院作出的生效判决，需要在中国境内执行的，须经我国人民法院裁定认可，才能执行。
(二)平等互惠的原则。外国人、外国企业和组织在我国人民法院起诉、应诉，同中国公民、企业和组织有同等的诉讼权利和义务。但是，如果某一外国法院对中国公民、企业和组织的民事诉讼权利加以限制，我国人民法院实行对等原则，对该国公民、企业和组织的民事诉讼权利给予相应的限制。人民法院在审判工作中对中外当事人一律依法办事，公正审判，绝不偏袒任何一方。
(三)遵守国际条约，尊重国际惯例。凡是我国缔结或者参加并已对我国生效的国际条约，与我国法律就同一事项有不同规定时，优先适应国际条约的规定。但是，我国声明保留的条款除外。涉外、涉港澳经济纠纷案件的双方当事人在合同中选择适用的国际惯例，只要不违背我国的社会公共利益，就应当作为解决当事人间纠纷的依据。
三
会议就涉外、涉港澳经济审判工作中遇到的亟待解决的一些问题进行了探讨，并提出了以下意见：
(一)管辖问题
1．涉外、涉港澳经济诉讼，主要有三类：因经济合同纠纷提起的诉讼，因物权纠纷提起的诉讼和因侵权行为提起的诉讼。凡是合同履行地或合同签订地在我国境内的，或者双方争议的财产在我国境内的，或者侵权行为发生地或侵权结果发生地在我国境内的，我国人民法院有管辖权。此外，根据审判实践，凡是被告在我国境内有住所、营业所或设有常驻代表机构的，或者被告在我国境内有非争议财产的，我国人民法院亦可管辖。
对于发生在境外的我国法院没有管辖权的经济纠纷案件，除涉及不动产物权的纠纷外，只要双方当事人有书面协议，约定到中国法院进行诉讼的，我国人民法院依据当事人提交的书面协议，取得对该项诉讼的管辖权。在没有协议的情况下，一方当事人向我国人民法院起诉，另一方当事人应诉并就实体问题进行答辩的，视为双方当事人承认我国人民法院对该项诉讼的管辖权。
涉外、涉港澳经济合同的当事人书面协议提交仲裁的，如果该仲裁协议无效，或者内容不明确以致无法执行，一方当事人向我国人民法院起诉的，只要中国法院对该项诉讼具有管辖权，人民法院应予受理。
凡是中国法院享有管辖权的涉外、涉港澳经济纠纷案件，外国法院或者港澳地区法院对该案的受理，并不影响当事人就同一案件在我国人民法院起诉，但是否受理，应当根据案件的具体情况决定。
2．凡是我国民事诉讼法和其他法律规定由中国法院专属管辖的经济纠纷案件，包括因不动产提起的诉讼，港口作业中发生的诉讼、因登记发生的诉讼，以及在我国境内履行的中外合资经营企业合同纠纷，中外合作经营企业合同纠纷和中外合作勘探开发自然资源合同纠纷引起的诉讼，外国法院或者港澳地区法院无权管辖，当事人也不得约定由我国境外的法院管辖。但是根据我国民事诉讼法第一百九十二条和涉外经济合同法第三十七条、第三十八条的规定，如果涉外经济合同中订有仲裁条款或者当事人另有仲裁协议，约定将合同争议提交中国涉外仲裁机构或者其他国家的仲裁机构仲裁的，只要该仲裁条款或仲裁协议合法有效，当事人因合同争议向我国法院提起诉讼时，我国人民法院应不予受理，当事人坚持起诉的，应当依法裁定驳回起诉，不能以属于我国法院专属管辖为由对抗或者否定当事人之间仲裁条款或仲裁协议的效力。
3．涉外经济纠纷案件，由中级人民法院作第一审，省、自治区、直辖市高级人民法院作第二审。涉港澳经济纠纷案件，当前一般仍应由中级人民法院作第一审，在有条件的地方，中级人民法院可以将案情比较简单、争讼标的较小的案件交由基层人民法院受理。
(二)案件受理问题
1．两个诉因并存的案件的受理问题。一个法律事实或法律行为有时可以同时产生两个法律关系，最常见的是债权关系与物权关系并存，或者被告的行为同时构成破坏合同和民事侵害。原告可以选择两者之中有利于自己的一种诉因提起诉讼，有管辖权的受诉法院不应以存在其他诉因为由拒绝受理。但当事人不得就同一法律事实或法律行为，分别以不同的诉因提起两个诉讼。
2无效合同中解决争议条款的效力的问题。涉外、涉港澳经济合同中解决争议条款，包括仲裁条款、司法管辖条款和法律适用条款等，不因合同本身无效而失去效力。我国参加的《联合国国际货物销售合同公约》第八十一条就规定，宣告合同无效，解除了双方在合同中的义务，但不影响合同中关于解决争端的任何规定。在合同宣告无效后，当事人之间需要解决的善后问题，例如损害赔偿，返还价款或货物等，仍应按照当事人在合同中约定的解决争议条款加以处理。
(三)诉讼主体和诉讼代理问题
1．外国和港澳地区非法人企业的诉讼主体的确定问题。非法人企业( 包括个体企业和合伙企业)的实体权利和义务最终是由个体业主或合伙人享有和承担，其诉讼权利和义务，也相应地应由他们享有和承担。法律文书上应将个体企业的业主和合伙企业的合伙人作为诉讼主体并列为：某某人，某某企业业主；某某人，某某企业合伙人。合伙企业有负责人的，可将其列为诉讼代表人。遇到个体企业、合伙企业关闭或合伙人退伙的情况，则分别写为：某某人，某某企业前业主或某某企业前合伙人。
2．港澳律师能否代理诉讼问题。我国民事诉讼法规定：“外国人、无国籍人、外国企业和组织在人民法院起诉、应诉，委托律师代理诉讼的，必须委托中华人民共和国律师。”司法部、外交部和外国专家局《关于外国律师不得在我国开业的联合通知》也明确规定，外国律师不得以律师的名义在我国代理诉讼和出庭。目前，香港、澳门地区的律师尚不具有中华人民共和国的律师资格，所以他们不能作为当事人的诉讼代理人到内地参与诉讼。
(四)诉讼保全问题
诉讼保全的目的在于能使以后的生效判决得到执行。但是，采取诉讼保全措施既不能违反我国法律规定，也不能违反我国缔结或参加的国际条约和国际上通行的惯例。
1．诉讼保全的适用范围问题。实行诉讼保全的财物的价值不应超过诉讼请求的数额，而且必须是被申请人的财物或者债权，对于被申请人租赁使用的他人财物，不得实行诉讼保全。被申请人财物已为第三人设置抵押权的，不得就抵押物价值已设置抵押部分实行诉讼保全。
在涉外、涉港澳经济纠纷案件审理过程中，需对外国或港澳地区当事人在我国境内的财产实行诉讼保全而涉及在中国的合资企业时，一般只能对其在合资企业中分得的利润进行冻结，而不能对其在合资企业中的股金进行冻结，以免影响合资企业的正常活动。但是，如果外国或港澳地区当事人在诉讼期伺转让其在合资企业的股权时，法院可以应他方当事人的申请，冻结其股权。
2．关于冻结信用证项下货款的问题。根据在国际上长期广泛适用的《跟单信用证统一惯例》的规定，银行信用证是银行以自身信誉向卖方提供付款保证的一种凭证，是国际货物买卖中常用的付款方式，也是我国对外贸易中常用的付款方式。信用证是独立于买卖合同的单据交易，只要卖方所提交的单据表面上符合信用证的要求，开证银行就负有在规定的期限内付款的义务。如果单证不符，开证银行有权拒付，无需由法院采取诉讼保全措施。信用证交易和买卖合同属于两个不同的法律关系，在一般情况下不要因为涉外买卖合同发生纠纷，轻易冻结中国银行所开信用证项下货款，否则，会影响中国银行的信誉。根据国际国内的实践经验，如有充分证据证明卖方是利用签订合同进行欺诈，且中国银行在合理的时间内尚未对外付款，在这种情况下，人民法院可以根据买方的请求，冻结信用证项下货款。在远期信用证情况下，如中国银行已承兑了汇票，中国银行在信用证上的责任已变为票据上的无条件付款责任，人民法院就不应加以冻结。所以，采用这项保全措施一定要慎重，要事先与中国银行取得联系，必要时应向上级人民法院请示。对于中国涉外仲裁机构提交的冻结信用证项下货款的申请，人民法院也应照此办理。
(五)法律适用问题
审理涉外、涉港澳经济纠纷案件，必须按照民法通则、民事诉讼法和涉外经济合同法的规定，正确地解决法律适用问题。当前，需要明确以下各点：
1．在程序法方面，包括司法管辖权、诉讼过程中的文书送达、调查取证，以及判决的承认和执行等，应当按照我国民事诉讼法和其他法律中的程序规定办理。但是我国缔结或者参加的国际条约(例如《承认和执行外国仲裁裁决公约》和中外司法协助协定)与我国法律有不同规定的，除我国声明保留的条款外，应当优先适用国际条约的规定。
2．在实体法方面，首先，鉴于我国已加入1980年《联合国国际货物销售合同公约》，承担了执行该公约的义务，自1988年1月1日起，我国公司同该公约的其他批准国(如美国、法国、意大利、南斯拉夫、埃及、叙利亚、阿根廷、赞比亚、莱索托等国)的公司订立的合同，如未另行选择所适用的法律，将自动直接适用该公约的有关规定。法院应当按该公约规定处理它们之间的合同纠纷。其次，凡是当事人在合同中引用的国际惯例，例如离岸价格(F．O．B)、成本加运费价格(C&F)、到岸价格(C．I．F)等国际贸易价格条件，以及托收、信用证付款等国际贸易支付方式，对当事人有约束力，法院应当尊重当事人的这种选择，予以适用。第三，对于外国或者港澳地区的公司、企业或其他经济组织是否具有法人资格，是承担有限责任还是无限责任的问题，应当根据该公司、企业或者其他经济组织成立地的法律确定。它们在中国境内进行经营活动的能力，还应当根据中国的法律予以确定。外国或港澳地区的公司、企业、其他经济组织或者个人之间在中国境外设立代理关系的，代理合同是否成立及其效力如何，应依代理人住所地或其营业所所在地的法律确定。
(六)缺席判决问题
作为被告或者无独立请求权的第三人的外国或者港澳地区的当事人及其委托代理人既不答辩，又经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，应视为自动放弃抗辩的权利，人民法院可以根据原告的诉讼请求、查明的事实和经过审查的证据，作出公正的缺席判决。
(七)公告送达、答辩和上诉期限的问题
对于在港澳地区的当事人公告送达的期限可以适用民事诉讼法第七十五条的规定。港澳地区的被告提出答辩状的期限适用民事诉讼法第八十六条的规定；向第二审法院上诉或提交答辩状的期限分别适用民事诉讼法(试行)第一百四十五条和第一百四十八条的规定。
四
会议要求各地高、中级人民法院把搞好涉外、涉港澳经济审判工作放到应有的位置，提高思想认识，克服畏难情绪，增强主动精神，密切同对外经济贸易、审计、监察等有关部门的联系，在加强调查研究的基础上，高质量地办好几个涉外、涉港澳经济纠纷案件，以取得经验。上级法院要加强对下级法院的指导，要建立涉外、涉港澳经济纠纷案件的大案、要案登记制度。
各地高、中级人民法院要从长远考虑，根据需要选择和配备适当的力量专门从事涉外、涉港澳经济审判工作，人员要相对稳定。要加强对他们的培养，不断提高他们的业务素质。
有条件的高、中级人民法院可以逐步开展对某些外国和港澳地区经济法律的研究，做到分工各有侧重，材料综合利用，这对于提高我国涉外、涉港澳经济审判工作的水平是十分有益的。
宜春中心城区违法建设责任追究暂行办法
江西省宜春市人民政府
宜春中心城区违法建设责任追究暂行办法
2004.06.21
、一、总 则
第一条 为加强城市规划与建设管理，保障城市总体规划及土地利用总体规划的严格实施，有效控制违法建设、违法用地，加大对违法建设、违法用地责任追究力度，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政监察法》等有关法律法规，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法适用于宜春市中心城区，包括经济技术开发区和宜湖路两侧各100米（至湖田集镇）范围。
第三条 本办法所指违法建设，系指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可规定进行建设，以及违法用地上的所有建设活动。
第四条 城市规划与建设监督管理工作遵循统一管理和分级负责相结合、职能部门监督和社会监督相结合、责任追究和考评奖励相结合的原则。
第五条 本暂行办法责任追究对象包括市城管、建设、国土、城管执法监察、国土执法监察、规划、房管和袁州区政府及其所属的建设、国土、街道办（乡、镇、场）等具有行政管理职能单位的主要领导、分管领导和直接责任人员。
第六条 责任追究应当实事求是，权责统一，处理从严，人人平等。
二、权责界定
第七条 市城管局负责中心城区规划监督，依法对违法建设进行排查、处置，提出对相关责任人实行行政处罚的建议。凡对辖区内违法建设监督不力，查处、制止、拆除不到位，追究市城管局相关责任人的行政责任。
第八条 市建设局负责中心城区城市规划、工程建设、房地产和村镇建设管理，对辖区内各类工程建设的规划进行审批和批后管理，并及时把审批意见抄告市城管部门。凡不按规定程序与要求进行规划审批，或者批后管理不善，造成规划失控、实施不严、建设劣质的，追究市建设局相关责任人的行政责任。
第九条 市国土资源局负责城乡土地规划、利用和管理。对辖区内乱占、滥用土地，以及非法交易土地行为制止、榇Σ涣Γ斐晌シńㄉ栌玫氐模肪渴泄辆窒喙卦鹑稳说男姓鹑巍?
第十条 市、区属部门单位，厂矿企业，中央、省驻宜单位和外地驻宜机构，实行单位主要领导和市城管局主要领导控制违法建设双重负责制。凡单位出现违法建设的，在对违法建设依法处理的同时，追究建设单位相关责任人和市城管局相关责任人的行政责任，建议追究中央、省驻宜单位和外地驻宜机构相关责任人的行政责任。
第十一条 袁州区政府负责发现、报告、劝阻及协助查处中心城区内村民违法建设等工作；对中心城区以外其它规划控制区的村民违法建设负责发现、制止、报告、查处（在市城管局指导下）。区长是第一责任人，分管副区长是主要责任人，所属建设、国土等职能部门的负责人是直接责任人。
袁州区政府要严格按照《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》的要求，进一步加强中心城规划区村民建房审核工作和违法建设监督力度，精心搞好规划宣传，积极配合市有关部门拆违清障，全面落实规划属地管理责任。
第十二条 中心城规划区范围内的街道办事处（乡、镇、场）对所辖区域内的村民建房违法建设负有及时发现、报告、劝阻和积极协助查处等行政责任，包括：
1、采取有效方式，积极主动做好规划管理相关法规的宣传教育工作，使有关法规家喻户晓，深入人心。
2、明确城市管理和控制违法建设工作的分管领导，配备专职管理工作人员，负责监控行政辖区内村民建房违法建设活动，对辖区内村民违法建设行为，尤其是形象进度在±0.000以下的违法建设行为，做到早发现、早制止、早报告，积极协助查处，将违法建设遏止在萌芽状态。
3、密切掌握居（村）民建房动态，逐步建立辖区内村民建房登记档案。
4、建立完善违法建设的举报登记与报告制度，一旦发现辖区内村民违法建房和违法占用土地、非法交易土地的行为，应当及时制止并报告市有关管理部门，同时做到造册登记，跟踪问效。
5、积极配合与协助市城管局等有关部门拆除村民违法建筑，负责做好群众的思想疏导和拆违现场的安全警戒等工作，确保拆违工作顺利实施。
6、为派驻的城市建设管理监察人员提供必要的支持和工作上的便利，与市城管局一道对派驻的城管队伍实行双重领导，享有人事和工作建议权。
街道办事处主任、乡（镇、场）长是控制村民建房违法建设第一责任人，街道办事处（乡、镇、场）分管辖区城市管理工作的领导为主要责任人，业务科室负责人为直接责任人，从事辖区建设、土地管理的工作人员为具体经办责任人。
第十三条 市城市建设管理监察支队是市政府授权市城管局委托的城管执法监察部门，负责对市中心城区的违法建设进行检查与监督，负有及时发现、有效制止、立案调查、严厉处罚违法建设行为，积极采取有效措施控制违法建设，以及提请有关部门对相关责任人追究行政责任。其主要职责为：
1、向街道办（乡、镇、场）派驻城市建设管理监察中队，同时履行城市管理职能，实行任务分片包干，责任分解至每个队员，并会同街道办（乡、镇、场）和有关单位做好规划、建设、管理等方面的法规宣传教育工作。
2、经人举报或巡查发现案情，应立即采取有效措施，及时制止违法建设行为，对未形成规模（一层以下）的违法建筑物，坚决予以拆除。
3、发现或被告知违法建设行为，应在24小时内立案，并积极调查取证；根据情节、性质或规划部门认定情况，在规定时效内按有关程序作出相应处罚决定。
4、严格执行《中华人民共和国城市规划法》、《宜春市城市规划管理规定》和《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》，凡属个人违法建房，原则上不作罚款处理，一经立案查处，责成当事人自行拆除或强制拆除。
5、建立“违法建设处理认定表”制度，对经规划、消防、质监等部门认定可以保留的新建和加层违法建筑（新建的在7个工作日内完成认定，加层的在3个工作日内完成认定），市城市建设管理监察支队按规定的最高幅度对违法建设当事人处以罚款，同时按规定标准追缴各项规费后方可继续施工，各有关部门凭上述凭证办理后续手续。
6、对未及时履行罚款和缴费义务的违法建设当事人，市城市管理监察支队应建立档案，跟踪督办，并函告有关职能部门停办其任何建房和产权手续；对拒不接受处罚和补办有关建房手续的违法建设一律强制拆除。
市城市建设管理监察支队的支队长是中心城区违法建设、监督、查处的第一责任人，其分管规划监察工作的领导为主要责任人，下属的各城市综合执法大队的大队长为所辖区域直接责任人，派驻街道办（乡、镇、场）的城市综合执法中队的中队长和队员为所辖区域具体经办责 任人。
第十四条 市国土资源管理监察支队是市国土资源局委托的土地执法监察部门，负责对市中心城规划区的违法用地进行检查与监督，负有及时发现、有效制止、严厉处罚的职责。
市国土资源管理监察支队的支队长是中心城规划区违法用地查处、监督的第一责任人，其分管土地执法监察工作的领导为主要责任人，下属的各执法大队的大队长为所辖区域直接责任人，执法中队的中队长和队员为所辖区域具体经办责任人。
三、责任追究
第十五条 凡因责任人不履行职责，玩忽职守或未及时报告并采取有效措施制止的，造成违法建设行为，应视情对相关责任人进行通报批评，或者给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分。
（一）对街道办（乡、镇、场）辖区范围内出现村民建房违法建设，应当追究街道办（乡、镇、场）有关责任人未及时发现（违法建筑物的 形象进度应在一层以下）、报告、制止或积极协助查处的责任，追究城市建设管理监察支队和国土资源管理监察支队相关责任人未能及时查处的责任。
1、若一年内出现1例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现2例，视情节轻重，给予直接责任人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现3例，责成直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，对第一责任人进行通报批评。
（二）对街道办（乡、镇、场）管辖区30日内出现３例以上（含３例）或１例建设进度已达二层以上的村民建房违法建设未及时发现、报告、劝阻或未积极协助查处而造成不良影响的，应当责令街道办（乡、镇、场）的直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，并视情节轻重对第一责任人和袁州区政府相关责任人通报批评或给予政纪处分；城市建设管理监察支队、国土资源管理监察支队对之未采取有效措施及时处理的，应当责令直接责任人停职检查，给予主要责任人相应的政纪处分，并视情节轻重对第一责任人和市城管局、市国土资源局相关责任人通报批评或给予政纪处分。
（三）对城市建设管理监察支队接到举报或村、街道办（乡、镇、场）案情报告后，未在规定时间内立案、取证和处理结案的，根据案情性质、情节轻重程度，分别给予直接责任人、主要责任人政纪处分，对第一责任人进行通报批评或给予政纪处分。
城市建设管理监察支队监查不勤、处罚不力、规定时间内不予结案，或强拆留尾、造成重建竣工封顶的，视情节轻重，比照本条第（一）、（二）款项规定，分别给予城市建设管理监察支队直接责任人、主要责任人、第一责任人相应的政纪处分，对市城管局分管领导与主要领导进行通报批评或给予政纪处分。
（四）对国土部门未经规划许可，随意办理建设用地手续，核批违法用地，导致违法建设的；对房管部门随意给未取得土地使用权证和建设工程规划许可证者办理房屋产权证手续，造成违法用地、违法建房的，应分别追究相关责任人责任：
1、若一年内出现１例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现 ２例，视情节轻重，给予直接负责人和科室负责人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现３例，视情节轻重，责成直接责任人停职检查，给予单位分管领导或主要领导相应的政纪处分。
（五）对国土、建设、规划、房管等职能部门，违反规定为未结案的违法建设当事人补办补发有关证件或擅自作主将违法建筑面积计入原《房屋所有权证》，协助逃避处罚，分别追究相关责任人责任：
1、若一年内出现１例，对直接责任人进行通报批评；
2、若一年内出现２例，视情节轻重，给予直接责任人和科室负责人相应的政纪处分，对主要责任人进行通报批评；
3、若一年内出现３例，视情节轻重，责成直接责任人停职检查，给予单位分管领导或主要领导相应的政纪处分。
（六）凡市、区属部门单位、厂矿企业，中央、省驻宜单位和外地驻宜机构，出现违法建设行为，除给予或建议给予单位主要领导相应的政纪处分外，形象进度已达二层以上（含二层）的，应追究市城管监察支队第一责任人相应的政纪处分；如果违法建设形象进度已达三层（含三层）的，还应追究市城管局分管领导相应的政纪处分。对其他相关责任人从重处理。
（七）各有关部门工作人员，凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，或接受邀请参加违法建设当事人宴请、娱乐、旅游等活动的，视情给予政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 对单位建房，如果出现擅自增加建筑面积或擅自加层的，要追究建设单位相关责任人的行政责任。凡单位出现新违法建设的，要追究建设单位相关负责人的责任，如果形象进度已达二层层面的，要追究市城市建设管理监察支队相关责任人的责任；形象进度已达三层层面的，还要追究市城管局相关责任人的责任。
第十七条 本办法所涉及的责任追究，按干部管理权限和规定程序，由行政监察机关或主管单位进行调查。涉及到县级领导干部的处理，由市监察局处理或报市政府研究处理；科级以下干部，按干部管理权限，由行政监察机关或有关部门和单位作出相应的政纪处分。
第十八条 对违反本办法规定的人或事，在作出相应处理前后，新闻媒体应当进行跟踪曝光，强化舆论监督，直至把问题解决。
四、奖励措施
第十九条 依据《宜春市城市规划管理规定》、《宜春市中心城规划区村民建房规划管理暂行办法》和本暂行办法，结合各辖区、各部门、各单位违法建设案情台账、违法补办补发手续证件和各级责任人受处分情况等综合指标，进行年终总评比。
第二十条 市政府每年从财政中安排10万元作为奖励经费，专项用于控制违法建设的先进单位和个人。
第二十一条 对认真履行职责、全年内抓此项工作政绩突出的街道办（乡、镇、场）和职能部门各奖励5000元，第一责任人和主要责任人各奖励1000元。直接责任人和经办责任人成绩显著的，由各单位予以奖励。
第二十二条 设立群众举报奖，对及时举报中心城区违法建设行为的有功者，经核实无误，每处每次奖励100元。
五、附 则
第二十三条 本暂行办法自公布之日起施行。
执行权研究——以民事执行权为中心
周成泓
ZHOU Cheng-hong
(South West University of Political Science and Law, Chongqing 400031)
[摘 要]执行权是国家权力的一种，它在本质上是行政权。执行权的配置有美国模式和法国模式，我国宜借鉴法国模式。我国目前的执行权呈分散状态，应当对其进行改革，建立统一的执行机构，实行执行权的统一化。
[关键词]执行权；民事执行权；性质；配置；统一化
ON the excecution right: take the civil execution right as the focus
Abstract: Execution right is a kind of state power, and is administration right in essence. As to the collocation of execution right, there are American mode and Gallo mode, with Gallo mode being the choice of our country. Till now, the execution right is still decentralized in China, so it is necessary to reform it. The method of reformation is to found an unified institution and thus carry out unification of execution right.
Key words: execution right; civil execution right; character; collocation; unification
执行体制改革是我国司法改革的一项重要内容，改革的中心环节是执行权的配置及其运行。关于执行权，我国学者已有不少研究，但笔者感到已有的研究还不够深入，对执行权的定位仍存在问题，并且鲜有提及执行权的统一性的。笔者拟在本文中拟对此做一研究，以期对我国的执行体制的改革和完善有所裨益。
一、执行权的性质
关于执行权性质理论的分歧主要集种在两个方面，其一是执行权的主体属性学说，其二是执行权的分权（工）问题。
（一）执行权的主体属性
关于执行权的主体属性，学界有三种观点：（1）债权人说。此说认为债权人是强制执行的主体，只是因为国家禁止自力救济，债权人自己不能行使而委托国家机关行使。（2）国家说。此说认为国家是强制执行的主体，执行权是国家统治权的一部分，债权人不得行使，仅得请求国家对债务人实施强制执行。（3）折中说。认为执行权的主体虽为国家，但国家得将其让与债权人行使，而债权人又委托执行机关行使[1]。
上述三种学说，笔者赞同国家说，理由是：执行权是国家权力不可缺少的组成部分，国家强制执行机关依法享有执行权，代表国家进行执行活动，执行的主体只能是国家，债权人享有的只是执行请求权。债权人说和折中说都将执行权的主体用“委托”的方式在债权人和国家之间联系起来。然而，“委托”并不符合执行权运作的实际，事实上债权人和国家之间并不存在任何委托关系，也不存在委托的事实——如果说立法者制定法律是一种委托的话，那么，与其说这是债权的委托，还不如说是人民的委托。
（二）执行权的分权（工）
执行权属于国家权力的组成部分，是由国家统治权派生而来的。 那么，在国家权力体系中，执行权是否具有独立性？其性质如何界定？对此，我国现行立法并没有给出答案，学者们也是见仁见智，莫衷一是。关于执行权的国家分权（工）属性，目前有三种代表性的观点：（1）司法权说。此说认为，根据民事执行行为由法院实施这一现实，民事执行行为是一种司法行为，故而民事执行权就是司法权。此说目前在我国理论界和实务界居于通说地位[1]。（2）行政权说。这种观点认为，民事执行权的行使具有确定性、主动性、命令行和强制性的特点，这些都是行政权的特征，因而民事执行权属于行政权。（3）综合性权力说。按照这种学说，民事执行权既不是单纯的司法权，也不是单纯的行政权，而是兼有行政权和司法权两种权力属性的一种综合性权力[2]。至于这种综合性权力中以何者为主，学者们又有不同的观点：司法行为本质说主张，尽管执行行为具有一定的行政行为特点，但从整体上看，执行行为仍然是一种司法行为；行政行为本质说认为，虽说强制执行从本质来看并不是一种司法行为，但它与司法行为关系密切，是一种特殊的行政权；并行说则主张，民事执行权在国家分权属性上具有司法权和行政权的双重属性，在执行工作中，司法权和行政权有机结合，构成了复合的、独立的、完整的强制执行权[3]。
上述学说中，笔者以为，司法权说是我国传统的观点，是人民法院审执不分体制的理论基础。民事执行权与司法权存在某些相似之处，如均具有被动性、专属性等特征，然而，二者的差别也是十分明显的：首先，民事执行权往往是单向的，无论其作用对象是否同意，执行机关均可依职权做出影响相对人利益的行为；其次，民事执行权不是完全中立的，民事执行的任务决定了执行机关不可能在债权人与债务人之间保持完全中立的地位，而是有所倾向，将实现债权人的权利放在优先地位；再次，民事执行权并不是解决纠纷的权力，其基本功能在于实现生效法律文书的内容。因此，说民事执行权是司法权是完全错误的。至于综合性权力说认为执行权兼具二者的特征，其根据是我国民事执行权配置和运行的实际情况，而我国目前的这种执行权体制本身就是要改革的对象；并且，这种貌似公允的观点也未能真正揭示执行权的内涵。故而，这种观点是缺乏科学性的。此外，这种折中说也是一种似是而非的观点，难以真正揭示执行权的性质。
笔者赞同行政行为本质说，认为民事执行权是一种特殊的行政权。其理由如下：首先，民事执行权属于行政权的范畴。较之以民事审判行为，民事执行行为的特征有：第一，当事人之间不存在权利义务的争议；第二，对于作为执行依据的生效法律文书，执行机关只可以执行，而不能进行实体性审查，更不能变更执行内容；第三，执行机关的执行行为和执行措施具有强制性；第四，执行行为的价值取向是效率，至于执行依据所确定的实体内容是否公正在所不问。由此可见，执行权已经具有了行政权的基本属性，如主动性 、 单方面性、强制性等。其次，执行权是一种特殊的行政权。其特殊之处有：第一，执行程序的启动应依当事人的申请而开始，具有被动性，这一点是由当事人的处分权所决定的，这与行政权行使上的主动性不同；第二，执行权的行使主体具有多元性，行政机构、司法机构等都可以成为行使执行权的主体，这是目前世界各国的通例，这与行政权只能由行政机关行使不同；第三，执行过程中发生的纠纷或争议不能由执行机关自己处理，而只能提交审判机构予以解决，而行政权在行使过程中，若发生争议，可以由行政机关解决。
综合上述，笔者认为，首先，民事执行权是一种国家权力；其次，从行使与内容上看，民事执行权在本质上属于行政权，但它又与一般的行政权有所不同，是一种特殊的行政权，其特殊之处在于其与司法权的关联性。
二、执行权的权能划分及其行使主体
民事执行中可能牵涉到的权力有三种，人们谓之为“执行三权”，即执行命令权、执行实施权和执行异议审查权。上面我们已经将民事执行权定位于行政权，所以民事执行权只是指这里的执行实施权，执行命令权和执行异议审查权属于司法权，不是我们这里所讨论的主题。
（一）执行权的行使主体
概观两大法系国家的执行体制，其执行权的分配有两种模式。其一为美国模式，在这种模式下，执行官（sheriff/marshal）设于法院外部，州执行官一般由选举产生，掌握执行中的行政权——执行权，司法权仍由法院的法官行使。联邦司法系统也设立了联邦执行官署，由总检察长领导，联邦执行官署的最高领导为执行官总监，由总统根据参议院意见任命，每个联邦司法区设一名执行官，由总统根据参议院意见任命，执行官总监和执行官均是行政官员，行使执行权[1]。其二是法国模式。法国的执行权由法院内部的两个机构——执行法官和执达员分工行使。法国于1972年规定了执行法官制度，但直到1993年才正式实行，据此，将执行案件规定为执行法官专属管辖案件。执行法官是专门处理执行纠纷的法官，而非具体实施执行行为的人员，执行案件由执行官负责具体执行[2]。
前述美、法两种模式，从形式上看有很大差别，甚至是对立的。但这只是一种表象，撇开形式上的差别，我们可以看到它们有一个共同点，即将司法权赋予法官，行政权则赋予行政人员，权力与掌握权力的人员在性质上是一致的。因此，从理论上讲，在重构我国民事执行体制时，美、法两种模式都是可以选择的。然则究竟应当选择哪一种呢？笔者的回答是：根据现实的需要来决定。正如美国著名法学家庞德所言：“在现代法律科学中，最重要的推进也许就是从以分析性态度转向以功能性态度对待法律”[3]。“着重点已经从戒律的内容转向实践中戒律的效力，从救济是否存在转向为实现该戒律的设计目的而设立的救济能否获得以及是否生效”[4]。以下笔者就以这种“实用主义”的方法作为我们分析、解决问题的指导思想。首先，如果循美国模式另设执行机构，则需将法院中的执行员全部分离出来，另行组建一个行政机构专司执行。在我国现行体制下，这样做的成本颇为高昂。除了需要大量的人力、物力之外，这种变动对整个司法体制的冲击也是巨大的。此外，这种变革还会产生其利益受影响之人的心理上的剧烈振荡，这些振荡将会成为变革的巨大阻力。因此，美国模式不宜效仿。反之，如果选择法国模式的话，因为同现有体制冲突不大，需要做的只是将执行员的权力作定量删减，将其转归一般民事审判庭的法官或专司执行裁判的执行法官（这种法官仍可置于民庭中）。因此，采取法国模式，无需作外部机构调整，只需要对法院内部职能进行区分。由此可见，较之以美国模式，法国模式更能与我国现行体制相接合。不过，采取法国模式还牵涉到一个棘手的问题：严格区分法官和执行员，并确保法官的任职要求高于执行员，相应地法官的法律保障和物质待遇也好于执行员。从我国《法官法》来看，其第50条规定：“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”其对执行员 的法律地位、任职资格、物质待遇、法律保障等的规定仍是语焉不详，实践中不好操作。但克服这个困难并不算太难，正如我国有《法官法》和司法资格统一考试一样，我们也可以考虑制定《执行官法》，实行执行员统一考试。
（二）执行权的权能划分
至于执行权包括哪些具体的权能，笔者以为，有如下几项：
1.财产调查权
在强制执行中，执行员可以自行调查或根据申请执行人提供的财产线索调查债务人的财产状况。在进行调查和调查受阻时，执行员可以根据需要采取必要的强制措施，如搜查被执行人的住所和可能隐匿财产的住所；查看被执行人的财产帐簿；查询被执行人的银行存款，等等。
2.采取强制措施权
执行员根据调查的情况或申请执行人提供的证据，可以对被执行人的财产采取强制执行措施。根据金钱、动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨等执行措施；对行为请求权的执行应及时制发替代履行命令，或责令被执行人不得为一定行为或容忍他人为一定行为。
3.执行财产处分权
执行财产处分权是执行工作最重要的一项执行行为。对已经采取强制措施的财产，执行人员可以主持进行执行财产的处分，根据具体情况可以采取主持变卖、委托或监督拍卖、决定以物抵债以及强制管理等。
4.其他执行行为实施权
除了上面提及的执行行为之外，执行程序中的执行行为还包括其他种类。如执行财产变现后价款的发放，执行方案的指定、执行财产的分配、执行中各种法律文书的送达、对执行案件提出执行中止、终结的建议，等等。
三、执行权的统一化
（一）我国执行权行使主体的多元化
依照我国现行法律，执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。具体而言，人民法院享有的执行权的管辖事项包括：（1）民事案件的执行权，包括法院自己做出的生效法律文书、仲裁机构做出的生效法律文书、公证机关制作的赋予强制执行效力的债权文书，以及外国法院、仲裁机构及其他法定机构制作的请求我国法院予以协助执行的各种法律文书。（2）行政机关制作的行政决定书。行政机关实施具体行政行为制作的各种行政性文件，有的应当交人民法院执行，有的则由行政机关直接执行，后者成为法院的执行依据。（3）刑事诉讼中产生的部分法律文书也由法院予以执行，包括刑事附带民事案件裁判文书、调解书、罚金刑、没收财产刑以及对死刑的执行等。
行政机关也享有一定的执行权。根据《行政诉讼法》第66条，行政相对人对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行，也可以自己依法强制执行。不过，行政机关的这种执行权只限于法律有明文规定者。立法之所以赋予行政机关以一定的执行权，目的是为了提高执行效率。但行政机关为了自身的利益而对相对人实施强制执行，容易导致对相对人合法权利的侵犯。
刑事案件强制执行权的执行主体有三个：第一个是监狱、劳改农场等，负责有期徒刑、无期徒刑和死缓刑的执行；第二个是未成年犯管教所，专司未成年犯罪人人身刑的执行；第三个是公安机关，它负责执行管制刑、拘役刑、剥夺政治权利刑、驱逐出境刑、假释以及监外执行等。
（二）执行权的统一化
由上可见，我国目前的执行体制基本上是因事而设，具有多元化的特点，这样造成机构设置上的叠床架屋、权力行使上的各自为战、难以统一；而且也浪费了国家资源；此外，执行权的分配也缺乏科学性，例如，由法院来执行死刑就很不合理，笔者以为，这是“法律是阶级专政工具”论在机构设置上的具体体现，严重地影响了法院的形象。因此，笔者主张对执行权进行重新分配，设计的要点是：消除执行权分散的状况、优化执行资源的配置、建立统一的执行机构。具体构想如下：
1.设立执行总局及其下属机构
在最高人民法院内设立执行总局，地方各级人民法院和各专门法院设立执行局。执行局相对独立于其所在法院，主要实行垂直领导，其长官及其他工作人员的任命、考核等主要由上级执行局负责；执行局的经费实行单列，以摆脱所在法院的干扰。
2.执行局的内部机构设置
执行局内设执行部和裁判部，执行部的工作人员称执行官，负责具体执行，裁判部的工作人员称作执行法官，负责发布执行命令、对执行中的争议或纠纷进行裁决。根据执行事项的不同，执行部分为民事执行处、刑事执行处和行政执行处，分别负责民事案件、刑事案件和行政案件的执行；裁判部则设立民事庭、刑事庭和行政庭，分别负责三类执行案件的执行命令发布和执行纠纷的处理。但是，必须注意的是，由执行局负责刑事案件的执行并非是说将犯罪分子关在法院，而是仍关在监狱等机构，只是后者要听从前者的命令，前者是“脑”，后者是“手”。此外，死刑的执行宜委托专门的医学人员一律采取注射的方式进行，而不宜由执行官直接执行。
综合全文，笔者以为，我国目前的执行权在形式上的分配上并无多大问题，但受传统的“司法行政合一”观念的影响，对执行权的性质定位仍存在不妥；执行机构的设置在形式上也无大的问题，但其领导体制和运作机制仍有待进一步改进；再者，应当改变我国目前执行权分散的状况，实行执行权统一化。
