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我国婚姻法的宏观立法思路与具体方案之重构/曹诗权

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 13:13:03  浏览:9124   来源:法律资料网
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我国婚姻法的宏观立法思路与具体方案之重构

2000年11月5日 21:54 江苏社会科学 发表时间:199704
曹诗权/陈小君

内容提要:对我国婚姻法进行修改和重构,既有迫切的必要性,也有现实的可行性。在立法思路上,应当顺应现实的呼唤,肯定婚姻法向民法典的回归,改变现行法律过于简略的规范形式,加大其中财产关系调整的比重,并具有一定的前瞻性。应增设人身份以保护、个人隐私权不受侵犯和不违背公序良俗等基本原则,完善亲属制度和家庭财产制度,以利于整个社会文明程度的提高。

* * *

针对我国现行婚姻法技术上的不足、内容上的遗缺和运作力度的疲软,法学界要求进行修改和完善的动议从八十年代中期开始提出,经过十余年的酝酿、研讨和理论上的争鸣创新,不仅形成渐趋共识的立法建议,而且催动了收养法的颁布、婚姻登记管理条例的施行和最高人民法院一系列重要司法解释的出台。以此为背景,对中国婚姻法进行系统完备的全方位立法重构既有迫切的必要性,也有现实可行性。笔者以学界专家同仁的多年研究成果为借鉴,拟就婚姻法的宏观立法思路与具体方案之重构作简要阐释。

一、我国婚姻法的宏观立法思路

源于调整对象的固有规律、法律规范的技术特性和社会的变革发展等诸方面的客观要求,根据现行婚姻法由于历史条件等因素的影响所存在的主观缺陷,对婚姻法的完善已不能局限于对某些微观具体问题的点滴修改和增补,而应在宏观整体意义上突破现行婚姻法的技术惰性和内容框架,首先展开婚姻法的基本性重塑与再造,实现立法理念的更新、价值重心的移转和既存模式的超越。其基本思路可表述为如下几个方面:

(一)改婚姻法为婚姻家庭法或亲属法,使法律名称与其规范和调整的对象及其功能相吻合,概念的逻辑或词源内涵与外延准确统一,规范体系的形式意义和实质意义协调一致,避免理解适用中的人为牵强和歧义扩张,实现定名上的科学性、准确性以及国际通用性和法名的合理继承性。

(二)顺应中国民法典紧锣密鼓的全面准备和现实呼唤,重新认识婚姻法在法律体系中的地位,肯定婚姻法向民法典的回归。长期以来,人们普遍认为中国婚姻法受前苏联和东欧社会主义国家立法体例的影响,在法律体系中居于独立部门地位。这是特定历史条件下的法律环境、社会背景和理论背景等因素综合作用的产物,也是民法发展相对不足的表现。不可否认,这一主张曾经发挥了一定的积极作用。但现今社会历史条件发生了巨大变化,婚姻法的独立地位受到来自理论和立法实践的双重冲击,面临着新的选择。应该说,从1986年民法通则的公布开始,即正式宣告了婚姻法向民法的回归,确立了中国婚姻法在立法体制上应属于民法的有机组成部分。因此,完善婚姻法,应首先把握其定位,恰当处理它与民法通则和其他民法规范及将来的民法典的关系,使婚姻法作为民法的一个分支内容,成为一个民事特别法。

(三)改变现行法律的概括性、抽象性、简略性规范形式,更正因袭于立法传统经验的“宜粗不宜细”的立法倾向,从“粗放型”的政策化原则转向“细密型”法律化规范,使应有的法律规则尽量详尽、准确、具体,与调整的社会关系贴近,典型化的一般法则不致于成为无用的或宣传式的空洞纲领,从而确保婚姻法的确定性、严密性和操作性等法律特质,增强规范的硬约束力,提高社会适用的安全有效的价值。

(四)明确身份关系的具体内涵,加重财产关系的比例。现行婚姻法一方面重于亲属身份法主导地位,但对身份关系又无基本的规定,有关身份的权利义务空泛无实,难见其独到的法律内涵,使身份权徒具虚名;另一方面对亲属财产关系亦只是提纲挈领,点到为止,表现出明显轻忽的倾向。因此,新的立法有必要顺应中国市场经济模式的发展和物质利益关系对婚姻家庭亲属的强力震荡与渗透的现实,在明确市民社会中最后一个身份王国——亲属身份权利与义务的具体内涵的基础上,进而实现从重伦理关系、重人身关系向重利益关系、重财产关系的转换,加强亲属财产法方面的立法,确认和保护亲属范畴的财产权益,调整婚姻家庭领域的物质利益冲突,创设良好的微观经济秩序,使亲属财产法与社会经济运行轨迹合拍同步,以纠正现行法律在此方面的严重缺陷。

(五)保留必要的程序性规则,充实实体性规范内容。调整亲属身份关系和财产关系的婚姻法,以实体法为本位,重在明确界定各类亲属主体之间的静态权利义务等实体内容,调整这些权利义务的互动和变更。因此,完善婚姻法应以充实实体性规范内容为主。但是,亲属关系并非凭空产生和消灭,而是起因于一定的法律行为或事件,其中诸多亲属身份或财产关系如收养、婚姻、监护、非婚生子女的认领等都与特定的行为相关,并有国家公力干预,须有一定的公示形成或登记管理程序介入。所以,现行婚姻法所具有的程序与实体兼备的立法模式仍具有可行性和合理性,新的立法对必要的程序性规范仍应予以保留并加以完善和健全。

(六)公法功能与私法属性兼顾,保障功能与权利本位并存。作为民法组成部分的婚姻法,无论是身份关系,还是财产关系,都应以主体的权利为价值本位和规范重心,旨在确认和保护主体的身份权及其连带的财产权利与利益,从而具有传统民法的“私法”属性。由于婚姻家庭亲属关系又是一种特殊的民事关系,与市民社会的价值或利益法则不同,它渊源于人伦秩序这一本质的、自然的社会共同体结构,并非目的性利益关系;其自身的存在和功能带有鲜明的公法秩序和社会保障、福利属性,保护“弱者”和“利他”价值取向直接纳入权利义务关系之中;“意思自治”的自律性、授权性与社会规范的强制性、义务性同构一体,不可分割。因此,修改婚姻法,应既注意与民法的一般价值体系相一致,又要留守自身固有的功用法则,做到公法功能与私法属性兼顾,保障功能与权利本位并存。

(七)合理配置规范结构,正面确认、导向与反面禁罚、保障交相呼应,形成法律秩序的完整统一性。作为一套周密的规则体系和秩序典范,婚姻法和其他法律规范一样,无论在总体结构上,还是在必要的具体制度条款上,都应合理恰当地配置法律规范所要求的假定、处理和制裁三个要素,使规范结构完整、简明、疏而不漏,一般性、典型性法律行为或关系模式既有概括性和透明性,又有具体的针对性和操作性,从而设定一般行为模式,保证婚姻法有明确的着力点和控制力,有效地激励、诱导人们的行为选择方向,确认和保护人们的合法积极行为,约束人们的消极行为,制裁、矫正人们的违法行为,创制积极的法律秩序。这不仅是立法技术科学性、严密性的形式要求,也将有利于法律关系主体实现把握、遵守、执行等操作实效的要求,是法律规范社会化的基本前提。

(八)现实性与前瞻性同时兼顾,做到既有法制实效的社会基础,又有变革前景的基本导向。完善婚姻法首先来源于中国近十年来婚姻家庭关系发展变革的实际需要,这些需要既有现实呈示的,也有必然趋向的。因此,新的立法应当充分反映变革现实,并能对作为其社会背景的现实生活起到调整和规范作用。我们不能设计一套只在将来才用得着的方案,等待社会发展到一定的阶段再去适应,而不顾现实生活的实际需求,否则,该方案将失去应有的现实意义。但同时,法律应有一定的稳定性和导向性,不能朝令夕改,反复无常,这就要求在立法时具有预测前瞻性。婚姻法作为关涉每个家庭、每个人而具有普遍性的基本法,其对社会生活、对人们利益的反映,不能仅仅局限和迁就于既存的现实,而应对于根据社会发展规律已经可以预测到的必然的发展态势,给予充分的考虑,并提供明确的导向性规范,使社会生活沿着这个方向行进。这是法律生命力的重要表现和保证。

(九)民族传统性与国际趋同性的兼备,既保留固有法的特色,又容纳继受法的介入。众所周知,婚姻法与社会的公序良俗、与民族文化传统和固有伦理道德联系紧密,有着鲜明的地域、民族特性和传统伦理内涵。任何一个国家在任何一个时期的立法都不能忽视这一规律,否则法律将失去国民的认同而形同虚设。中华民族数千年的历史孕育了丰富的并为举世称颂的婚姻家庭习俗规范和道德文明,被人们世代传承和习用,构成婚姻法的法意识源泉和操作适用的社会基础,我们在立法时必须予以充分的考虑。同时,随着国际社会各种交往的不断扩大,跨国人际互动日益频繁,法域之间的文化碰撞和法律适用成为常态,各国法律相互渗透、相互吸收的趋同化现象渐呈明显。“任何一个原来只含国内因素因而也可以只由国内法律调整的问题都可能日渐介入种种外国的因素,于是各种具有跨国性质的法律问题,从资金技术的国际流动、人类环境的共同保护、国际资源的共同利用和开发、跨国公司行为的规范、国际犯罪的共同防范和惩罚,一直到个人的婚姻、继承等,都不是仍可仅站在狭隘的民族保护主义立场所能解决的,从而驱使各国政府对许多法律原则及其价值的认识渐趋于接近或一致,为国际社会法律的趋同化提供了先决条件。”[1]新的婚姻家庭立法应把握这种走向和机遇,注意从国情和民族传统出发,大胆地吸收人类社会一切优秀的法律文化成果,充分借鉴外国立法中的技术性典范,注重采用国际通行做法,从而使婚姻法在固有与趋同的双向选择中和时代合流,与社会发展同步。

二、我国婚姻法具体立法方案的重构

重构我国婚姻法,在确实把握上述宏观层次的基本思路的基础上,还需突破现行法律一挂多漏的粗线条,对各个具体制度进行微观层次的扩充和构建。这些具体制度涉及诸多方面,非本文所能包容无遗。笔者择其概要,拟定如下具体方案:

(一)扩展基本原则:基于婚姻家庭直接牵涉人伦秩序、个人私生活和公益保障等社会基础性问题,具有私法自治和公力干预双重性,在现有五项基本原则和“四个禁止”的基础上,尚应确立身份权受保护、个人隐私权不受侵犯和不违背公序良俗三项基本原则,使立法的指导思想和基本精神更显丰满和周密。

(二)增补亲属制度:(1)统一法律意义上的各种亲属称谓;(2)明确界定在各种法律规范中具有权、责、利内容的亲属范围和种类,使“近亲属”、“关系密切的其他亲属”等模糊概念有具体指向;(3)划定亲属系统,设立科学的亲属等级的计算方法;(4)针对不同的亲属类别,规定不同的产生、变更、消灭的条件,确立不同程序的权利义务效力;(5)将直系姻亲(如公婆和儿媳、岳父母与女婿)、旁系姻亲、旁系养亲、隔代直系养亲、旁系继亲、隔代继亲等日常关系密切的亲属关系纳入法律确认调整的范围,使其在一定条件下承担与血亲相应的权利义务。

(三)健全结婚制度:(1)法律上不保护婚约,不赋予婚约强制履行的效力,但对恋爱、订婚期间发生的财产流转和损失、人身权侵害赔偿等问题应本着公平、诚实信用、保护妇女和儿童权益及过错原则规定一定的调控、处理和矫正规范,设立相应的民事责任。(2)扩大禁止结婚的亲属范围,将养父母与养子女、继父母与继子女、直系姻亲之间及监护关系存续期间的监护人与被监护人之间归入禁止结婚的亲属之列。(3)统一结婚登记前的体检操作制度,强化婚前体检诊断的硬约束;根据现代医学水平的科学认定,对禁止结婚的疾病的种类、范围作出更明确、更具体的列举说明,改变现行婚姻法中所谓“其它医学上认为不应该结婚的疾病”之模糊不清、无所适从而从未遵行的弊端。(4)健全违法婚姻无效宣告制度,增强对违法婚姻的法律制裁。婚姻法规定的结婚必须具备或排除的实质要件以及必须履行的程序手续,是婚姻形式与内容在法律上的统一要求和合法婚姻的标准模式。在此基础上,立法还应对违法婚姻的性质、种类、法律效力、纠纷发生时如何处理、财产及子女问题如何解决、没有纠纷但客观存在的违法婚姻如何清除和矫正、过错当事人的责任等予以明确规范。为此,新的立法应对婚姻登记管理条例所确定的“事实婚姻”自始无效和违法登记婚姻宣告无效的双轨制模式予以完善,统一适用违法婚姻无效宣告制度,使违反法定结婚要件的包办买卖婚姻、不到婚龄的早婚、重婚、近亲婚、疾病婚以欺骗或弄虚作假手段获取结婚证的婚姻,以及大量发生的结婚不登记的“事实婚姻”等在法律上归于无效,并规定宣告无效的具体的认定、处理、制裁、矫正的操作程序和实体规则,改变现实存在的违法婚姻自生自灭、违法难究的现状,消除司法审判与行政执法一直难予谐调的矛盾。

(四)充实亲子法律制度:(1)根据未成年子女抚养教育、管教保护的特殊要求,确立亲权制度,使亲权与监护各自独立。亲权专属于父母对未成年子女人身和财产所享有的权利和职责,是一种完整严格的监护权,具有强制性和身份性,不得转让、替代。对未成年子女的监护是亲权的补充和延伸,只有在父母均丧失亲权或没有亲权能力时,才准用监护。亲权基于亲子身份由法律直接规定,父母承担亲权职责不得附加任何条件。亲权的内容包括人身监护和财产管理两大方面,具体则指:监护教育权、居所指定权、子女交付请求权、抚养及其他财产给付请求权、职业许可权、管教惩戒权、强制受教育权、财产管理权、财产收益权等等。这些内容在现行婚姻法上没有充分体现,在民法通则的监护中亦无相应规定,立法上必须加以补充和完善。(2)随着婚恋观念的改变,两性关系的自由度增高,非婚生子女已经相应增加,亲属法必须确立婚生子女的推定和否认、非婚生子女的认领与准正制度,保障非婚生子女应享有的亲权保护及其他合法权益,防范亲生父母逃避亲权责任。(3)社会离婚、再婚率的提高,继父母与继子女关系日益增多,其法律问题愈来愈突出。在新属关系上,继父母继子女因婚姻而产生,因共同生活而形成身份上的共同体,既不同于法律拟制的收养关系又不同于自然血亲关系。因此,在亲属法上应对继亲子关系做出专门的规范,确认在什么条件下才能构成亲子权利义务及其权利义务的内容要求,什么条件下其权利义务可归于解除或消灭,哪些情况则不能解除或部分解除。

(五)更新家庭制度:这一范畴的内容很多,其中较突出的有以下几方面:

(1)基于家庭共同生活和对外事务的管理需要,统一众多法律规范中频繁使用的家长、家属划分及其法律地位与责任,在亲属法中设立家长制,以非强制性规范形式确认家庭结构及其内部人际互动关系,使家长亲属有一定的角色定位和职责分工,促进家庭关系的和睦、稳定和团结。

(2)对家庭在社会主义市场经济中的法律地位予以确认。在我国大力发展市场经济的过程中,家庭不仅是一个伦理实体,而且是一个经济实体,在社会生产、分配、交换、消费的整个过程中起着不可替代的作用,应有其独立的法律地位。根据家庭在现实经济关系中的表现,其作为经济实体有几个层次:一是仅仅是一个生活消费单位:二是作为一个自给自足或半自给自足的生产生活单位;三是从事专业生产经营的个体工商户、农村承包经营户,对内有生产经营、分配消费关系,对外有商品交换关系,在社会中扮演不同的经济角色;四是由家庭扩展的合伙和私营企业,内外经济利益关系复杂;五是公民承包、承租企业及个人、家庭、集体、国有企业合股投资、共同经营管理的经营模式中,家庭的地位、责权利关系多样化;六是农村生产经营中,出现家庭集约化生产经营管理的联合结构,显示出家庭的新性质和特点。处于不同层次、不同关系中的家庭,职能不同,经济地位不一样,在市场经济中的作用亦有区别,涉及到一系列纵向横向、内部外部法律关系,如何予以认定、引导、调控和监督,急需法律上加以明确。
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关于贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的通知

建设部


关于贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的通知



建科[2006]61号
各省、自治区建设厅,直辖市建委及有关部门,计划单列市、副省级城市建委,新疆生产建设兵团建设局:

  为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号,以下简称“决定”)的精神,进一步做好建设系统环境保护工作,现就有关问题通知如下:

  一、提高认识,用科学发展观指导建设系统环境保护工作

  加强环境保护是落实科学发展观的重要举措,必须用科学发展观统领环境保护工作,依靠科技进步,发展循环经济,完善监督体制,建立长效机制,在发展中解决环境问题。

  建设系统涉及城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、勘察设计咨询业、市政公用事业、房地产业等,与国民经济、社会发展和人民生活息息相关,与自然环境保护关系密切。

  近年来,建设系统在城市污水处理、生活垃圾处理、建筑节能与温室气体减排、优先发展城市公共交通等方面取得了一定成就。但长期以来,我国城市建设快速发展的过程中对环境保护基础设施建设重视不够、投入不足,城市环境污染问题十分突出,已威胁城乡居民的生存环境和经济社会的可持续发展。与发达国家相比,我国城市生活垃圾无害化处理率偏低;城市污水处理率仅达45.67%,近一半的城市污水直接排入城市水系及相关流域;建成区绿化率仅达31.6%,远低于发达国家的平均水平;近几年每年城乡新建房屋建筑面积近18亿平方米,但只有约50%左右的建筑达到建筑节能设计标准,全国城镇约150亿平方米的既有建筑,单位建筑面积能耗是同等气候条件下发达国家的2至3倍,造成了沉重的能源负担和严重的环境污染;建材生产能耗高达全社会终端能耗的15%,节能环保型绿色建筑材料的使用率不到20%,每年的建筑垃圾超过1亿吨,而处理率不到10%,严重污染了环境、浪费了资源。同时城市燃煤导致的大气污染,城市道路交通噪声等问题依然存在。

  因此,建设系统环境保护的任务仍然十分艰巨。各级领导必须认识到建设系统开展环境保护工作的紧迫性和艰巨性,用科学的发展观指导建设系统加强环境保护工作。

  二、建设系统环境保护的目标(2010年目标)和基本要求

  (一)目标

  建设系统环境保护工作重点是:城镇污水、生活垃圾和建筑垃圾处理,建筑节能与温室气体减排,燃煤锅炉改造,城市道路交通噪音控制,城镇绿化和节能省地型绿色建筑建设。至2010年,分别达到以下目标:

  城市污水处理方面:全国设市城市和县城所在的建制镇均应规划建设城市污水集中处理设施,设市城市和重点流域及水资源保护区的建制镇必须建设二级污水处理设施,可分期分批实施。非重点流域和非水源保护区的建制镇,根据当地经济条件和水污染控制标准,可先行一级强化处理,分期实现二级处理。2010年全国设市城市的污水处理率不低于70%。

  生活垃圾无害化处理方面:所有城市都要建立符合标准的生活垃圾处理设施,使生活垃圾全部得到处置,生活垃圾无害化处理率不低于60%。

  绿色建筑方面:贯彻实施《绿色建筑技术导则》和《绿色建筑评价标准》,逐步引导我国建筑业、住宅产业走向可持续发展的道路。新建公共建筑实施绿色建筑标准达到30%以上,住宅建筑实施绿色建筑标准达到20%以上。绿色建材占建材用量的40%。

  建筑节能和温室气体减排方面:新建建筑累计节能7000万吨标准煤,既有建筑节能3000万吨标准煤,共计节能1亿吨标准煤;累计减排温室气体CO22.6亿吨,其中新建建筑1.8亿吨,既有建筑0.8亿吨。

  城市供热方面:在集中供热管网覆盖的地区,不得新建燃煤供热锅炉。其他地方逐步取消小于10吨/时的燃煤供热锅炉。2010年北方地区城市集中供热面积新增10亿平方米,集中供热普及率达到60%。

  城镇绿化方面:严格执行《城市绿地系统规划》,认真实施绿线管制制度。继续做好建设园林城市工作,城市规划建成区绿地率达到35%以上,绿化覆盖率达到40%以上,人均公共绿地面积达到10平方米以上。

  城市公共交通方面:贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发[2005]46号)要求,全面实施“公交优先”发展战略,确立公共交通在城市交通中的优先地位。进一步放开搞活公共交通行业,完善支持政策,提高运营质量和效率,为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。

  (二)基本要求

  1.环境保护工作要与城乡规划、建设相结合,改进城乡规划编制工作

  编制城乡规划,应合理规划,突出环境保护的相关规划内容;为促进城乡可持续发展,加强环境保护工作,规划中应明确环境保护的重要地位,统筹考虑环境保护与经济社会协调发展。城乡规划的编制要从注重确定开发项目逐步过渡到注重保护和合理利用各种资源、明确空间管制的要求;要从注重确定城市性质、规模、功能定位转向注重控制合理的环境容量、确定科学的建设标准、促进人居环境的改善和城市的可持续发展。

  2.环境保护基础设施建设选址科学,规模适宜

  环境保护基础设施建设的选址要科学合理,必须全面考虑建设地区的自然环境和社会环境,对选址地区的地理等因素进行调查研究,并在收集建设地区的大气、水体、土壤等基本环境要素背景资料的基础上进行综合分析论证,制定最佳的规划设计方案。严禁在城市规划确定的生活居住区、文教区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉疗养区和自然保护区等界区内建设排放有毒有害废水、废气、废渣(液)、恶臭、噪声污染的项目。

  根据当地经济社会发展水平,结合本地特点和配套设施的建设情况,考虑今后的发展并做一定的预留,科学确定环境保护基础设施的建设规模。要进行全面的技术经济对比分析,以确定分散或集中建设环境保护设施。

  3.大力发展绿色建筑,依靠科技进步改善人居环境

  各地在制定本地区“十一五”建设科技发展中长期规划和年度计划时,要把城市污水处理及再生利用、城市生活垃圾处理与处置和绿色建筑技术、建筑节能技术纳入重点领域,在项目立项、政策、资金等方面给予大力支持。采取多种措施,包括鼓励自主创新,通过国际合作引进技术等,推动建设系统环境保护科技进步,尽快将科技成果转化为生产力。通过制定推广与限制淘汰技术目录,发布技术公告等方式,加快推广先进高效的资源节约技术与绿色建材产品,限制和淘汰高污染、高能耗的落后技术与产品,提高建设系统环境保护的整体技术水平。

  4.引入市场机制,健全监管体制,提高环境基础设施运营效率

  加快推进环境基础设施建设和运营的改革,引入竞争机制,建立政府特许经营制度,尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的建设与运营体系。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与污水再生利用、供热锅炉改造、污水处理、垃圾处理处置等环境基础设施的建设。健全建设、运营和服务的政府监管制度,加强城市排水许可制度的实施,鼓励公众参与和社会监督,全面提高环境基础设施的运营效率。

  5.开展环境保护工作要与环境综合整治、创建节水型城市、国家园林城市和绿色交通示范城市等相结合

  要将环境保护的要求作为中国人居环境奖评选、创建节水型城市、国家园林城市和绿色交通示范城市等的基本条件,与城市环境综合整治工作结合起来。建设部将对此作出具体规定,各省、自治区、直辖市在考核评比中也要将相关内容作为基本条件。

  三、切实加强和改进规划编制工作研究和监督管理,促进城乡经济、社会和环境协调发展

  (一)依据本地区经济发展水平,以发展循环经济为指导原则,认真制定与环境保护相关的地方环境基础设施建设规划,并纳入城市总体规划。各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策,明确不同区域的功能定位和发展方向,将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区,坚持环境优先,做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发,加快基础设施建设,科学合理利用环境承载能力。推进城镇化,同时严格控制污染物排放总量,做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发,在坚持保护优先的前提下,合理选择发展方向,确保生态功能的恢复与保育,逐步恢复生态平衡。在自然保护区、风景名胜区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发,依法实施保护,严禁不符合规定的任何开发活动。

  (二)加强城乡规划编制的审查工作,提高规划的科学性

  各地要进一步贯彻《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)和建设部等部门的有关文件,端正城乡规划工作的指导思想。要根据本地区的环境保护需要和资源条件科学确定城市的发展目标、方式以及合理容量。为促进城市的可持续发展、人与自然的和谐发展,规划中应当明确提出环境保护目标。

  规划的编制要严格执行国家有关技术标准和规范,要完善城乡规划科学民主决策制度。规划编制、审批和调整的过程要从行政手段为主转向依法治理、社会监督、全民参与。通过法定程序减少规划审批和调整的随意性。

  确保环境保护设施建设的选址、布局合理。环境保护设施建设选址和布局要合理,新建污染项目要避开自然保护区、风景名胜区、重点生态保护区和重点水源保护地等。城市规划要根据城市承载力,综合考虑地质、自然环境、居民区和工业区位置等因素,进行全面的技术经济对比,合理选址,科学布局,认真开展专家咨询工作,避免盲目决策。

  四、加强城镇环境综合整治,积极推进市场化改革,完善监管制度,实现城镇建设和环境保护工作的协调发展

  (一)加强城市污水处理与再生利用、生活垃圾处理与资源化利用等重点环境基础设施的建设

  以实施国家环保工程为重点,推动解决当前突出的环境问题。加强城市污水处理及再生利用、生活垃圾处理与资源化利用等重点环境基础设施的建设。以饮水安全和重点流域治理为基础,加强水污染防治。要科学划定和调整饮用水水源保护区,建设好城市备用水源。强化水污染事故的预防和应急处理,确保群众饮水安全。优先投入解决城镇污水和垃圾处理等关系公众日常生活环境的重大问题,以城市带动乡村,加大村镇生活垃圾和污水处理的力度。

  (二)加强节水型城市、园林城市建设

  经济社会发展要与水资源条件相适应,统筹生活、生产和生态用水,建设节水型城市和节水型社会。要科学制定各类用水定额和非居民用水计划,要严格用水定额管理,采取超计划、超定额用水加价收费办法。缺水城市要实行高额累进加价制度。同时,要结合当地实际情况,适当拉大高耗水行业与其他行业用水的差价。市政设施等公共设施用水要尽快实行计量计价制度。

  加快城镇园林绿化建设步伐,提高城镇园林绿化整体水平。以开展创建国家园林城市、园林县城为基础,各地建设行政主管部门积极完成绿地系统规划编制(修编),并严格实施,确保各类绿地布局合理、功能健全,形成科学合理的绿地系统。建立实施城市绿线管制制度,建立健全城镇园林绿化行政管理机构,做到职能明确,管理到位。

  加强城市公园的保护管理工作。推进城市湿地公园的保护管理,加强城市湿地保护,维护城市湿地生态系统的生态特性和基本功能,最大限度的发挥城市湿地在改善城市生态环境、美化城市、科学研究、科普教育和休闲游乐等方面所具有的生态、环境和社会效益,有效遏制城市建设中不合理利用湿地的行为,保证湿地资源的可持续利用。

  (三)推广节能环保型公共交通车辆,建设透水和减噪路面,设置绿化带

  积极推动大容量环保型的公交系统的建设。开发大容量、低污染环保型的公共交通车辆,以《节能环保型城市客车技术标准》为基础,推广使用节能环保型公共交通车辆。开展透水降噪路面的设计、施工技术研究,应用新型道路吸声材料、透水材料,建设减噪透水路面,改善城市“热岛效应”,控制城市噪声污染。在敏感区域设置噪声隔离设施和绿化带,减轻噪音污染,改善城市声环境。

  (四)促进政企、政事分开的管理体制改革,建立健全环境基础设施市场化运行机制

  现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位,要在清产核资、明晰产权的基础上,按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的,可采取目标管理的方式,与政府有关部门签订委托经营合同,提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理。新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件,积极推向市场,引入竞争机制,通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。

  合理确定污水处理收费标准和再生水、垃圾处理和垃圾发电价格,完善政府补贴机制。本着以补偿成本和合理收益为原则核定,确定污水处理、再生水、垃圾处理和垃圾发电价格。积极引导工业、市政设施等行业使用再生水和垃圾发电。结合城市污水处理、再生水设施、生活垃圾处理设施的建设和运营情况,适时对部分行业制定强制使用再生水的规定,扩大使用范围。

  加大污水处理费和生活垃圾分理费的征收力度。各地要限期开征污水处理费、生活垃圾处理费。已开征的城市,要优先考虑将收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的地方,应结合本地区污水处理设施运行成本,制定城市污水处理费最低收费标准。

  (五)研究制定环境基础设施建设和运营的财政、税收、价格等激励政策

  各地建设行政主管部门要配合有关部门研究制定环境基础设施建设和运营的融资、价格等激励政策;研究合理优惠的环境基础设施财税政策,对环境保护基础设施建设运营的用地、用电、设备折旧等实行扶持政策,并给予财政和税收优惠。积极引导社会资金参与城乡环境保护基础设施和有关工作的投入,重点解决污水管网和生活垃圾收运设施的配套和完善的资金。

  五、政策导向,示范应用,推动绿色建筑发展

  (一)充分发挥工程建设各方主体的作用,大力推进绿色建筑的应用

  建设开发单位作为应用绿色建筑的主体,在建设项目中要积极贯彻国家有关绿色建筑的政策、法规以及相关标准。鼓励单位与个人投资的建筑在建设开发过程中采用绿色建筑标准;以政府投资为主体的建筑在开发建设过程中应逐步达到绿色建筑标准的要求。

  设计单位要积极采用先进的绿色建筑设计理念,在保证建筑物功能和技术经济合理的情况下,注重对节地、节能、节水、节材等关键环节的应用设计,尤其是在细部设计中要自觉贯彻。

  施工单位在严格执行国家有关标准规范的基础上,要制定符合绿色建筑的施工工艺,结合工程实际,落实保障措施。注重施工场地的生态环境保护,应严格控制噪声、光污染、施工遗撒、大气污染等;采取各种有效措施保障人员安全与健康;减少施工对环境造成的不利影响,注重在施工用水、用能、材料选择、废弃物处理等过程中贯彻实施节能、节水和节材的要求。

  物业管理单位要加强对绿色建筑的运行管理,制定管理规程,充分考虑技术经济的合理性,保障绿色建筑的健康运行。

  (二)研究建立评估认证及奖励制度,形成有利于绿色建筑发展的政策环境

  研究制定绿色建筑技术与产品的评估认证方法和政策措施,通过实施绿色建筑材料、产品认证和绿色建筑技术评估、标识制度,规范、监督管理中介评估机构,切实促进绿色建筑的发展。对应用环境友好型、资源节约型、改善城市和村镇生态型、有益室内环境改善和人体健康的新型建筑材料给予政策支持。

  围绕建设部绿色建筑创新奖评选工作,结合本地情况,开展绿色建筑试点示范工程的建设,以点带面,总结经验,全面推广。

  (三)加强国际交流合作,参与国际竞争

  积极参加有关绿色建筑的国际组织,参与国际绿色建筑重要规则与标准的研究和制定工作。跟踪研究国际绿色建筑发展趋势,加强技术合作,推动市场融合,不断提高我国绿色建筑的整体水平。企业要强化国际竞争意识,积极应用绿色建筑技术开拓国内、国际市场,提高国际竞争能力。有关部门要提高服务意识和水平,发挥信息资源优势,为企业走向国际市场提供及时准确和优质的服务。

  六、依靠科技进步,完善标准规范,做好示范项目推广工作

  (一)积极开发经济适用、高效节能和环境友好的供水、污水、再生水与垃圾处理等技术

  各地建设行政主管部门要积极组织实施保护环境的科研项目,认真开展建设系统环保战略、标准、技术等研究,鼓励对给排水处理技术、环境保护设施运营管理技术、道路交通噪声控制技术、生活垃圾处理与处置技术等进行研究,组织对污水深度处理、污泥和生活垃圾的处理处置等重点难点技术的攻关,加快高新技术在环保领域的应用。

  (二)加强建筑节能环保技术开发,完善绿色建筑标准体系

  研究开发建筑室内外环境污染控制与改善技术、绿色建筑材料、建筑节能环保技术与设备(包括洁净能源、可再生能源在建筑上的应用),先进的供热制冷和节水技术,并积极推广应用。积极引进国际先进设计理念和设计标准,建立和完善本地的建筑节能环保标准体系。建立绿色建筑材料的评价体系和标准规范,对改善生态环境、节约能源、资源循环利用、室内环境改善的绿色建筑材料尽快纳入标准,促进推广应用。

  各级建设行政主管部门应在规划、设计、施工、监理、竣工验收等环节依据法律、法规和工程建设强制性标准,加强对建筑节能与环保工作的监管,及时对违规行为依法进行处罚;规划、建设、房地产等部门应建立工作联席会议制度,形成长期有效的建筑节能环保工作机制。

  (三)建设科技示范工程,做好技术推广工作

  加大工作力度,加快城镇污水处理、垃圾处理、绿色建筑、绿化建设、公交优先发展、道路噪声控制和燃煤供热锅炉改造等环境保护综合示范工程建设,对示范工程进行跟踪研究,并对成熟配套的科技成果进行有效的扩散,提高科技示范的针对性,切实发挥科技示范作用。

  七、组织开展宣传和培训工作,加强协调、监督和检查,全面推动建设系统环境保护工作

  建设系统要大力组织开展环境保护的宣传和培训工作,进一步提高认识,加强监督检查,落实《决定》中的各项任务和要求,切实抓好环境保护工作。

  (一)加强组织领导。建设部将环境保护工作纳入建设部资源节约工作领导小组职责范围内,以指导、组织、协调建设系统的环境保护工作。各地建设行政管理部门也要确定相应机构,明确责任,组织好本地区的环境保护工作。

  (二)抓紧制定环保政策、法规,并严格执行。各地建设行政管理部门要在严格执行国家有关法律、政策、标准和规定的同时,认真评估建设系统的环境立法和执法情况,完善环境保护法规政策,完善环境技术规范和标准体系。进一步完善污水和垃圾处理等环境基础设施建设和运营标准、绿色建筑评价体系、绿色建材评价体系和供热系统燃煤锅炉改造计划和步骤,加强监督和执行力度,使已经建成的环境基础设施正常运营,确保达到建设系统各项环境保护标准和工作目标。

  (三)建立健全城乡环境保护目标责任制。地方各级建设行政主管部门要把思想统一到科学发展观上来,充分认识环境保护工作的重要性,增强环境忧患意识和做好环境保护工作的责任意识,抓切实解决制约环境保护的难点问题和影响群众健康的重点问题。各地建设行政主管部门主要负责人是环境保护的第一责任人,要保证责任到位、措施到位、投入到位。科学制订并组织实施环保规划,建立建设系统的环境保护问责制度,定期考核,并对布署的环保工作进行检查落实,及时解决存在的环境问题,确保实现规划中提出的环境目标。

  (四)强化监管、检查,积极开展社会监督。各地建设行政主管部门应及时发布饮用水、排水、再生水等出水水质,建筑环保节能执行情况,城市绿化建设进展等。运营企业要及时公开环境信息,为公众参与创造条件。在加强政府监管和督查的同时,充分发挥社会团体的作用,对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过论证会、听证会或社会公示等多种形式,认真听取公众意见,强化社会监督,降低政府监管成本。

  (五)广泛开展宣传,认真做好教育培训和对口支援。各级建设行政主管部门要广泛宣传,积极开展和举办环境保护培训班,提高思想认识,把环保公益宣传作为重要任务,努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围。同时,要制订培训计划,对建设系统干部职工进行轮训,准确把握各项要求。认真开展和组织好对口支援工作和教育培训工作,提高建设系统环境保护设施的运营水平和服务质量。

中华人民共和国建设部
二○○六年三月二十三日


未办理结婚登记的同居案件如何处理?

李琳萍


案例:
  男青年贾某与女青年罗某相识后,并自由恋爱。经过一段时间的了解,双方便以夫妻名义同居生活,并按当地习俗办理了婚宴酒席,当地人均认为他们是夫妻了,不过他们并没有到当地民政部门办理结婚登记。双方同居一年后生育了一子贾小明。由于双方认识时间段,相互了解不深,导致同居后,经常为家庭琐事争吵,甚至发生家庭暴力事件。为此,罗某认为无法和贾某在生活下去了,她到当地法院起诉要求与贾某离婚。问。法院如何处理这类案件?
分析:
  现阶段的同居关系主要是指男女双方未办理结婚登记而以夫妻关系居住在一起。虽然同居是双方自愿的选择的一种生活方式。但是解除同居关系关系到子女抚养、财产分割以及以后再婚等问题,因此必须慎重处理。因为现行法律、法规及司法解释均未规定同居关系如何解除,实践中,均是参照婚姻关系的解除办理。本文主要解决的是指的无配偶者之间的非法同居。
  关于婚姻关系的解除方式有二:其一,协议方式,即双方达成离婚协议,并到婚姻登记机关办理离婚登记,婚姻关系即告解除。其二,诉讼方式,即一方将另一方起诉到人民法院,由人民法院判决离婚,或调解离婚。对于同居关系案件的解决,主要适用最高人民法院《关于适用〈婚姻法〉若干问题的解释(一)》(以下简称《婚姻法解释(一)》)第5条规定:“未按婚姻法第八条规定办理结婚登记而以夫妻名义共同生活的男女,起诉到人民法院要求离婚的,应当区别对待:(一)1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前,法律对非法同居男女双方已经符合结婚实质要件的,按事实婚姻处理。(二)1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以后,法律对非法同居男女双方符合结婚实质要件的,人民法院应当告知其在案件受理前补办结婚登记;未补办结婚登记的,按解除同居关系处理。”
  而《婚姻法解释(二)》第一条第一款规定:当事人起诉请求解除同居关系的,人民法院不予受理。但当事人请求解除的同居关系,属于婚姻法第三条、第三十二条、第四十六条规定的‘有配偶者与他人同居’的,人民法院应当受理并依法予以解除。根据前述对非法同居的分类,对于无配偶者之间要求解除同居关系的,人民法院不予受理。而对于有配偶者与无配偶者、有配偶者要求解除非法同居关系的,人民法院应予受理并依法予以解除。因此对于单纯的解除同居关系,法院是不予受理的。尽管人民法院对于无配偶者之间要求解除非法同居关系不予受理。本文中关于同居关系的解除,主要是解决同居期间的子女抚养、财产分割、债务分担的问题。
  人民法院在审理解除非法同居关系时,如涉及非婚生子女抚养和财产分割问题,应予解除非法同居关系一并解决。具体分割财产时,应照顾妇女、儿童的利益,考虑财产的实际情况和双方的过错制度,妥善进行分割。
  一、同居关系案件受理条件。根据《婚姻法解释(二)》第一条第二款:“当事人因同居期间财产分割或者子女抚养纠纷提起诉讼的,人民法院应当受理。”可理解为对于无配偶者之间在非法同居期间有财产分割或者子女抚养的请求的,人民法院应当受理并作出处理。
  二、同居关系的认定。依据《婚姻法解释(一)》)第5条规定认定。1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以后,法律对非法同居男女双方符合结婚实质要件的,人民法院应当告知其在案件受理前补办结婚登记;未补办结婚登记的,按解除同居关系处理。法院只解决同居期间子女财产问题。
  三、同居关系期间子女的抚养问题。解除非法同居关系时,双方所生的非婚生子女,由哪一方抚养,双方协商;协商不成时,应根据子女的利益和双方的具体情况判决。哺乳期内的子女,原则上应由母方抚养,如父方条件好,母方同意,也可由父方抚养。子女为限制民事行为能力人的,应征求子女本人的意见。一方将未成年的子女送他人收养,须征得另一方的同意”。
  四、同居期间财产问题。同居期间的共同财产是指由双方共同管理、使用、收益、处分,以及用于债务清偿的财产。具体分割财产时,应照顾妇女、儿童的利益,考虑财产的实际情况和双方的过错程度,妥善分割。同居生活期间双方所得的收入和购置的财产,视为共同财产,则应该按照婚姻法的规定,适用平等分割原则处理。如果一方有证明其财产是个人的,则不能分割。同居期间一方自愿赠送给对方的财物,可比照赠与关系处理。一方向另一方索要的财物,按最高院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》处理。
  在分割财产时,要把同居双方共同财产与下列的财产区别开来:一是与同居双方个人所有的财产区别开来,约定同居期间归各自所有的财产以及法定属于同居一方所有的财产,不能参与与分割。二是与子女的财产区别开来,子女通过继承、受赠所得的财产或者其他归子女个人所有的财产,不参与分割。三是与其他家庭成员的财产,即双方父母、兄弟姐妹等家庭成员个人所有的财产区别开来。四是与全体家庭成员共有的财产,即属于全体家庭成员共同所有财产区别开来。
而对于一方在共同生活期间患有严重疾病未治愈的,分割财产时,应适当予以照顾,或者由另一方给予一次性经济帮助。
  总之关于同居期间财产及债务的处理,有上述专门规定的,可适用上述专门规定;没有专门规定的,实践中一般是参照《婚姻法》的规定处理。参照《婚姻法》的规定,处理同居期间的财产及债务时,应遵守以下规定:
  五、共同债权债务问题。 解除非法同居时,同居期间为共同生产、生活而而形成的债权、债务,可按共同债权、债务处理。同居期间,双方关于财产、债务有约定的,从其约定;无约定的,解除同居关系时,应由双方协议。协议不成时,由人民法院根据财产的具体情况,按照顾子女和女方权益的原则判决。
  综上,如何合理处理好同居关系的案件,应着重研究掌握最高院关于《婚姻法的解释》规定,把握好客观事实和法律事实、审判效果和社会效果的统一,为社会稳定和构建和谐社会而努力。


荔浦县人民法院 李琳萍

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