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西部大开发走向行政法治的思考

张 军

[摘 要]：依法行政是现代法治的基本要求。用法治的观点来透视依法行政是西部大开发的有效途径。在我国西部大开发中，必须坚持法治原则、法律至上原则、正当程序原则、公开救济原则。符合法治的理念必须在西部大开发中坚持公正、行政效率优先。行政控权因其法治的本质特点成为依法行政的根本内容。
[关键词]依法行政 行政控权 行政效率
[作者简介] 张军（1969- ） 湖北省武汉市人 男 汉族 华南师范大学南海学院（校区）法政系讲师 硕士 E-mail whuzjun@tom.com.

在世纪之交，党和政府作出了实施西部大开发，加快中西地区发展的战略决策，西部大开发为当代法律发展及其研究提出了新的问题，也注入了新的活力。依法行政是依法治国的关键，但依法行政本身却不等同于法治。由于对法治的理解不同，依法行政的表现形式往往多种多样，如何在西部大开发中，实施行政法治，这对于我国依法行政理论和实践有着重要意义。
一、行政法治的内涵
我国依法行政的概念产生于80年代末，形成于九十年代。但从近几年依法行政的实践看，依法行政在不少沿海发达地区流于形式，更不用说西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正义以及保障公民权利等等，在不少地区和部门还未受到重视，为了进一步推进依法行政，必须在西部开发中，充分关注依法行政的法治内涵的实现。
第一，法律至上原则。在依法行政中，法律至上原则主要包括以下一些内容：1.法律是依法行政的最高规范。如美国依法行政的具体表述是“法律最高原则”，在德国则称为“法治政府”。在这原则下，依法行政的行政依据是法律，没有法律授权就不能行政。任何行政行为都是法律授权的行为。一切行政行为都必须服从法律，否则无效。2.依法行政规则。政府的依法行为必须有法律依据。在法律没有规定时，行政机关无权像公民那样自由地活动。例如，没有处罚法，行政主体就没有处罚权力。这在各法治国家都是一项普遍的规则。3.合法性规则。行政行为的范围和内容必须由法律设定。法律对行政的授权不仅应具有质的特点，而且应当有量的规定。依法行政不仅不能超越质的规定，而且不能逾越量的范围。有法律依据可以做出行政行为，但有权作出行政行为并不等于可以为所欲为。4.保证实施原则，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。行政机关的职责是执行和实施法律，对于行政机关来说，不仅有消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律的实施。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果不制定有效的条例来维护秩序，就是违反法律。
第二，正当程序原则。程序是实体的保障。没有正当程序的规范，行政法治要求的法律至上就难以实现。因此，行政法治对法律至上的要求必然要通过正当程序来实现。行政程序应当由法律来设定，其效力与其它法律相同。任何行政行为都必须有法定程序。只有严格按照法定程序进行的行政行为才具有效力。非依正当程序的行政行为应当视为非法。依法行政在一定意义上就是依程序行政。法律的至上性必须通过合理的程序来实现，没有正当的程序，法律的至上性根据难以实现。法律的正当程序是实体法的延伸。在法治条件下，基本权利原则属于实体上的原则，基本权利原则被正当地实施，这就是正当法律程序。正当程序原则在法治国家极受重视，而且在实践中有进一步扩大的趋势。正如美国法官弗兰德利所说：“我们看到过去五年中程序上的正当程序的扩大，比在美国宪法批准以来的整个时期都来得大。”
第三，公平救济原则。依法行政意味着行政相对人能够及时有效地通过法律渠道纠正行政侵权行为，也就是必须存在公平有效的行政救济。公平救济不仅有范围要求，而且有结果要求。以范围而言，行政救济不应当存在死角。比如，目前我国西部行政诉讼中不受理职称评审方面的纠纷就很不合理，也是教授贬值得不到遏制的原因之一。其根源一是因为相关的法规欠缺，二是因为法官不是专家，但在实践中并不是无法解决。事实上，各校都颁布有相当细的规定。法院在受理此类案件的时候，在不违反法律的前提下可以参照适用，而后者可以由法院请相关专家评审，最后由法院判决。为此建议我国在西部大开发中，行政诉讼法对此进行修改。法院应当能够受理职称评审案件。以结果而言，国家赔偿是最主要的公平救济的制度。在相当长的历史阶段上，国家赔偿是被否定的。1873年，法国权限争议法庭在布朗戈案作的判决中，在法律没有作出规定时，明确承认了国家赔偿责任。此后，国家赔偿被正式确立。我国1954年宪法就提出了国家赔偿，1995年正式实施。但从实施的现状看，仍有待进一步完善。有的公司受到行政机关的不法拘禁长达几年，但出来后的赔偿往往是象征性的 。这与依法行政的人民利益原则不相一致。
二、行政控权：依法治国在西部大开发中的深化
我国依法行政的提法是在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下产生的。如果说依法治国的实质是依法治权 ，那么，在西部大开发中体现依法治国实质要求的依法行政，必然以行政控权作为其本质内容，这是我国依法行政的本质特点。
一般意义上的行政控权系指英美法系国家的行政程序控制理论，即强调行政法是程序法。但是，从实践看，行政控权不仅局限于程序。在这方面，大陆法系国家的公共权力论、公务论等恰好是一个补充。也就是说英美法系和大陆法系的行政法理论基础虽然形式不同，但在本质上具有一致性。这是因为英美法系和大陆法系行政法理念的理论基础具有共同性，即都建立在人民主权和权力制衡理论的基础上。为了保障人民主权，必须对权力的行使实行监督的制约。18世纪的启蒙思想家洛克、孟德斯鸠系统地论述过分权和制衡的思想。孟德斯鸠指出：为了防止权力滥用，保障自由，就必须对权力进行制约，而对权力制约的最好方法，就是“用权力约束权力”。 此后，人民主权和权力制衡的原则就成为资产阶级宪法和法治的一般原则，无论是英美法系、大陆法系，其行政法的理论基础都源于此。
此外，从法治的实质内容看，英美法系和大陆法系国家面临的问题都有共同性，即如何防止国家权力不被滥用？从现代国家看，国家权力最普遍的形式是行政权。因此，法治国防大学家防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对行政权实施有效控制。当然，行政行为还涉及到行政效率、社会公共福利的目标等，但与行政控权相比，它们无疑是具有从属性。在任何一个法治国家，行政效率最终都取决于行政控权的效能。我们不否认，在特定的条件下，某些腐败行为可能会提高效率，如某些贿赂可以加快办事速度，但这是以整个行政效能的降低为代价的。从整体上提高一个国家的行政效能，最有效的办法就是加大行政控权的力度和广度，而不是容忍甚至鼓励腐败。二战以后，当代法治国家普遍以行政立法作为主导，一大批制约和控制行政权力的法律相继出台，甚至连行政官员的道德行为也纳入了法治的轨道，有效地防止了行政权的滥用，规范了行政行为。
从法治国家的历程看，虽然所运用的观念不同，但依法行政本质上都是通过控权实现的。依法行政的历史事实证明了行政控权的作用不可替代。1215年英国大宪章，作为资产阶级宪政的开端，其实质正是控权。此后，行政控权的思想和实践在西方法治国家不断发展，并日益完备。无论是英美法系国家还是大陆法系国家都是如此。在大陆法系国家法国，著名宪法学这有狄骥就说过：“法学上一个最重要的原则，是国家也须受法律的限制。” 这种控权的思想，早在法国大革命以后颁布的人权宣言就有了明确的表达：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”“社会有权要求机关公务人员报告其工作 ”。同样是大陆法系的德国，行政控权被表述为行政监督，正如德国斯佩耶尔大学法学教授赖纳•皮查斯所说：“法律在国家的统治中占有中心地位。它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。这点尤其适用于行政行为，它同样受制于法律。 ”英美法系国家更是如此。美国作为典型的三权分立国家，行政控权其实是权力制衡的一种特殊形式。在这种形式下，为了保障社会公共权利，即使是总统行为也受到了严格制约。
除了上述法治作用以外，行政控权在我国西部法治建设中还有其独特的意义。行政控权是我国西部反腐败斗争的迫切需要。尽管我国近年加大了反腐败的力度，但是腐败现象仍在蔓延。从制度上说，就在于我国反腐败的控权机制还没有健全。我们在1997年就开始提依法治权的法治思想，但如何治权和治官，实践中还有较大的距离。实践证明，腐败滋生的最根本的原因和最本质的表现形式是权力的滥用，而克服腐败最有效的方式之一就是行政控权。
行政控权的优越性是现代法治本质特点。在理论上，行政控权不过是权力制约原则在行政法领域的推广。正像治权是法治的本质一样，行政法如不具备良好的行政控权功能，行政法的其它功能必将受到影响，甚至完全不能实现。比如，行政法的服务功能，强调行政主体具有为人民服务的义务，这当然是对的。但法制意义上的服务不应只是一种道德要求，也应是一种法定责任。也就是说，当行政主体违背为人民服务的义务的时候，他将受到追究或为此承担相应的责任。因此，服务功能只有在行政控权的条件下，才有全面实施的可能。行政法的控权功能体现了现代法治的本质精神，是行政法治的内在要求。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。十五大以后，我国理论界进一步明确，依法治国的实质就是依法治官或依法治权。在这方面，行政法的控权功能是任何法律所无法比拟的。
诚然，行政控权在法治发达国家受重视的程度有所不同。正像有些学者所指出的，行政控权在有些法治国家已成为历史。在西部大开发，行政控权是一种十分迫切的现实。正如马克思所说的：“没有一个民族能够一个跟斗翻越它的历史发展的各个必要阶段。 ”
三、实现西部大开发，走向行政法治的具体步骤
（一）完善西部法律体系是依法行政的基础
实现依法行政首先要求建立完整，严密、和谐、优质的法律体系，从而把西部政治、经济、文化纳入法制的轨道。一是立法必须从实际出发，从少数民族聚居较多地区出发，中央应授权西部省、市人大享有更大的立法权，地方立法也应该具有前瞻性和法律科学性。二是加强立法的开放性和民主性，特别是在当前中国已加入WTO，我国西部立法必须与WTO法律框架接轨，既要根据地方实际制定行政执法的规范，又要在引进外资或进行商务活动中按国际公约、国际惯例行使行政权。在当前全球经济一体化形势下，我国行政立法要大胆借鉴外国有益的立法经验和立法成果，维护西部人民根本利益和长远利益。
（二）提高行政执法效率，廉洁公正执法是实现西部大开发的关键
如果说，有法可依是实现依法行政的前提的话，那么有法必依，执法必严，违法必究则是行政执法的关键。十五大文件指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任和评议考核制。 ”从而把依法行政与保障人权紧密结合起来。行政执法在国家各种权力中是最活跃、最经常、最普遍、最直接运用权力与公民、法人和其它组织有着最密切关系，因此最容易发生侵权问题。以前，行政机关责任意识淡薄。在西部开发中，行政权力必须服从于法律的预设，法律的行政权力处地支配和控制地位，行政机关应积极，主动发挥管理功能，服务功能并适当运用自由裁置权，在西部开发中，树立行政机关的新形象至关重要。英国学者说，政府是一个感染力极强的，以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己楷模行为教育整个民族。
（三）提高公务人员素质，提高西部公民法律意识，是实现西部大开发一项系统工程
从人治走向法治的制度创新过程，正是建设法律权威和法律信仰的过程。公务员是依法行政的主体，是代表国家的形象，执法的好坏将影响到整个西部开发的成功与否。守法、护法又是一个公民最基本的义务。只有全民法律意识增加了，行政执法才有广泛的基础。孟德斯鸠说过“要接受最好的法律，人民的思想准备是必要的 ”。当前，西部大开发中，培养公民学法、守法、护法精神和正确的权利义务观念十分重要。虽然西部是一个多民族地区，人民文化素质不高，普法教育也就显得更为重要。对于广大西部公务人员来说，学习法律知识是重要的，但更重要是树立法律权威观念和权力服从法律观念。畏法者最快活，尊法者最顺心，只有在法律范围内活动才能获得最大自由。
总而言之，行政机关在西部大开发中，应积极能动地发挥其管理功能，服务功能，并适度运用自由裁量权，提高行政效率。在我国西部大开发中，必须坚持法治原则、法律至上原则、正当程序原则、公民救济原则。在西部大开发中建立依法行政的法律体系，强化依法行政观念，为实现依法治国起引导、桥梁作用。
参考文献：
1、 黄曙主编《政府法制工作的理论和实践》，新华出版社1980年版。
2、 《中德行政法现状》，社会科学文献出版社1998年版。
3、 弗•梅林著《马克思传》，人民出版社1965年版。
4、 孟德斯鸠《论法的精神》上册，张雁译，商务印书馆1982年版。
5、 [英]詹中斯《法与宪法》，三联出版社1997年版。
6、 [美]伯•施瓦茨：《美国行政法的最新发展》，载《法学详丛》1983年版。



新闻出版总署


关于印发《农家书屋工程建设管理暂行办法》的通知

（新出发〔2008〕865号）


各省、自治区、直辖市新闻出版局，新疆生产建设兵团新闻出版局：

为进一步加强农村公共文化服务体系建设，规范农家书屋工程建设和管理，切实保障广大农民群众的基本文化权益，根据新闻出版总署等八部委《关于印发〈“农家书屋”工程实施意见〉的通知》精神，受中央八部委的委托，新闻出版总署制定了《农家书屋工程建设管理暂行办法》。

现将《农家书屋工程建设管理暂行办法》印发给你们，请按要求组织实施好农家书屋工程建设和管理工作。

二〇〇八年七月二十一日



农家书屋工程建设管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为进一步加强农村公共文化服务体系建设，规范农家书屋工程建设和管理，切实保障广大农民群众的基本文化权益，根据新闻出版总署等八部委印发的《“农家书屋”工程实施意见》，制定本办法。

第二条 本办法所称农家书屋是为满足农民文化需求，建在行政村且具有一定数量的图书、报刊、电子音像制品和相应阅读、播放条件，由农民自主管理，自我服务的公益性文化场所。

第三条 农家书屋工程按照“政府组织建设，鼓励社会捐助，农民自主管理，创新机制发展”的原则组织实施。

第四条 本办法适用于政府投入和社会捐助建设的各类农家书屋。

第二章 实施部门及职责

第五条 新闻出版总署负责制定全国农家书屋工程总体建设规划和年度实施计划；制定农家书屋建设标准；会同财政部编制中央财政专项资金预算和分配方案；编制全国农家书屋必备出版物目录及出版物推荐目录；指导和协调全国农家书屋工程建设；履行监督检查职责。

第六条 省级新闻出版行政部门负责编制本地区农家书屋工程建设规划和年度实施计划；编制本地区农家书屋出版物推荐目录；负责农家书屋工程专项资金申请和使用管理；组织本地区农家书屋工程的实施及验收检查。

第七条 省级以下新闻出版行政部门根据本地区农家书屋工程实施计划，会同县、乡政府负责农家书屋工程建设和管理工作。

第三章 建设标准与要求

第八条 农家书屋的出版物由政府统一配备，每个书屋图书一般不少于1500册，品种不少于500种（含必备书目），报刊不少于30种，电子音像制品不少于100种（张），并具备满足出版物陈列、借阅、管理的基本条件。

第九条 农家书屋的房屋由当地解决，应充分利用村委会、村党组织活动场所、村文化活动中心等公共设施，不搞重复建设。目前尚无公共设施的行政村，亦可利用村级学校、村民闲置住房等农村现有设施办书屋，因地制宜，综合使用，方便群众。

第十条 各级新闻出版行政部门应加强与各有关部门的协调配合，将各级各类送书下乡项目纳入农家书屋工程建设总体规划，在保持原有名称和渠道的基础上，不断补充出版物，完善管理，实现资源共享。

第四章 实施计划申报与制定

第十一条 新闻出版总署根据财政部核定的农家书屋工程专项资金预算，下达各省（自治区、直辖市）年度农家书屋建设数量。

第十二条 省级新闻出版行政部门根据下达的年度农家书屋建设数量，组织制定本地区农家书屋工程年度实施计划。

（一）由村委会填制《农家书屋建设申报表》，当地乡（镇）政府审核同意后向县级新闻出版行政部门申报。

（二）县级新闻出版行政部门经实地考察审核，向市（地）级新闻出版行政部门推荐定点村；市（地）级新闻出版行政部门复审后，将复审意见及申报材料报省级新闻出版行政部门。

（三）省级新闻出版行政部门对复审意见及申报材料进行审查，依据本地配套资金落实情况编制本地区农家书屋工程年度实施计划，报新闻出版总署农家书屋工程建设领导小组办公室。

第十三条 新闻出版总署对各省（自治区、直辖市）实施计划和配套资金进行审核，制定全国农家书屋工程年度实施计划。

第五章 社会捐赠管理

第十四条 农家书屋工程接受境内外自然人、法人或其他组织捐赠的资金以及适合农家书屋需要的出版物和相关设备等。

第十五条 新闻出版总署委托中国光华科技基金会设立农家书屋工程发展基金，接受社会捐赠；省级新闻出版行政部门可委托有关公益性社会团体或公益性非营利的事业单位接受社会捐赠；农家书屋作为受益人，可直接接受社会捐赠。

第十六条 农家书屋工程发展基金或省级新闻出版行政部门委托的受赠单位接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的凭据，并将捐赠财产登记造册，妥善保管。

第十七条 市、县级新闻出版行政部门可受理捐赠人向本地农家书屋捐赠的出版物和相关设备，并应进行登记备案，向捐赠人开具相关证明。新闻出版行政部门应对受赠的出版物进行审读后配送到农家书屋，设备可直接配送到农家书屋。

第十八条 鼓励捐赠人认建农家书屋，即按照农家书屋建设标准和出版物选配原则包建一个或几个农家书屋，验收合格后可在“农家书屋”统一标牌上加注援建人名或单位名称，相关资料纳入全国农家书屋工程信息管理系统。

第十九条 新闻出版总署及省级新闻出版行政部门应向社会公布捐赠的途径、程序和联系方式。

第二十条 农家书屋工程发展基金或省级新闻出版行政部门委托的受赠单位对所接受的捐赠财物进行统一管理，在新闻出版总署或省级新闻出版行政部门指导下纳入建设资金，统筹安排使用。对捐赠人指定捐赠财物用途的，应当按照捐赠人意愿使用。

第二十一条 各级新闻出版行政部门对所受理的捐赠出版物和相关设备统筹安排使用，对捐赠人指定用途的，应当按照捐赠人意愿安排使用。

第二十二条 各级新闻出版行政部门和受赠单位应建立健全社会捐赠财物的核算、使用、管理制度，做到公开透明，并接受上级主管部门和审计、监察等部门的监督。

第二十三条 政府有关部门对农家书屋工程的捐赠人要进行表彰和奖励。捐建一个以上农家书屋或捐资2万元以上，使用该捐赠建立的农家书屋可用捐赠人冠名，永久纪念；包建一个乡、一个县的农家书屋者除冠名之外，还可通报表彰或奖励。

第二十四条 省级农家书屋工程办公室应于每年2月底前将本地区上一年度农家书屋工程社会捐赠情况报送新闻出版总署农家书屋工程建设领导小组办公室备案。

第六章 出版物选配

第二十五条 农家书屋要按照科学性、实用性、经济性、通俗性的原则，根据村民的阅读需要，配备一定数量的党报党刊和适合农民阅读的政治、经济、科技、法律、卫生、文艺、文化教育、少儿类等出版物。所配出版物首先要保证必备目录规定的出版物，其余必须是全国或本省推荐目录中的出版物，超过1500册的部分可以灵活掌握。

第二十六条 全国农家书屋必备出版物目录和出版物推荐目录由新闻出版总署约请专家、学者、农民代表共同制定。省级新闻出版行政部门根据新闻出版总署制定的推荐目录，可增加适合本地实际的出版物，报经新闻出版总署备案后，作为本辖区农家书屋配备出版物的备选目录。

第二十七条 农家书屋选配出版物，要充分征求村民意见，政府采购部分不得用当地出版且不受农民欢迎的出版物充数。农家书屋所配出版物中，本省（自治区、直辖市）出版物比例一般不超过30%，且必须在备案的目录内。

第二十八条 农家书屋出版物的采购及配送由省级新闻出版行政部门按照政府采购的有关规定统一组织实施。

第二十九条 配送单位应在出版物上统一加盖农家书屋标识印章，交接时应向农家书屋提供出版物配送清单，由相关接收人清点验收，登记造册，做到手续完备、账目清楚。

第七章 农家书屋管理

第三十条 农家书屋的管理接受所在村党支部、村委会及全体村民的监督。

第三十一条 农家书屋应配有具备一定文化水平和管理能力、热心公益事业的专职或兼职管理人员。农家书屋管理人员应由村民民主推荐产生，并报当地新闻出版行政部门备案。

第三十二条 农家书屋应悬挂统一标牌，公开管理制度和借阅制度，保证固定的开放时间，实行免费借阅，尽力为村民服务。

第三十三条 农家书屋应建立健全出版物借阅登记、财产管理等制度，避免财产丢失、损坏、擅自转让或出售等现象的发生。

第三十四条 农家书屋应利用自身优势，大力开展读书征文、知识讲座、科技培训等形式多样的读书学习活动，不断丰富服务手段，拓宽服务范围，充分发挥农家书屋的作用。

第三十五条 新闻出版行政部门应定期对农家书屋管理员进行相关业务知识的培训，配发管理员手册，帮助他们提高管理能力。

第三十六条 新闻出版行政部门应结合当地实际，积极探索发挥农家书屋优势和作用的长效运行机制。

（一）有条件的地区应以农家书屋为基础，与现有的县乡图书馆、县新华书店联动，建立图书流动网络，在所有权不变的前提下实行出版物交流制度，扩大农民的阅读范围。

（二）探索建立机关、企事业单位、学校、个人等与农家书屋对口定点帮扶机制，解决出版物的不断更新问题。

（三）对于具备一定经营条件的农家书屋，可由新闻出版行政部门授予出版物经营许可证，开展出版物经营、代销、租赁等业务，增强农家书屋的自我发展能力。

第八章 验收与检查

第三十七条 农家书屋建成后，省级新闻出版行政部门应按照新闻出版总署制定的验收标准组织逐一验收。验收内容为农家书屋房舍、配备的出版物和基本设备情况、管理制度制定和公示情况、管理员人选情况等。

第三十八条 验收结果分为达标和不达标两类。验收达标的书屋，建设工程结案，相关资料纳入农家书屋工程信息管理系统；验收不达标的书屋，应由实施部门按照有关标准继续建设，完工后重新进行验收。

第三十九条 新闻出版总署组织督导组，对各地农家书屋工程建设情况进行督查；省级及市（地）级新闻出版行政部门组织力量对本地区农家书屋建设管理情况进行日常检查督导。检查内容为工程建设、管理制度的制定及落实情况、日常服务开展情况等，检查方式采取日常检查、专项检查、互查与抽查相结合。

第四十条 检查结果分为优秀、合格、不合格三个等级，检查结果及评估意见存入档案。对检查不合格的农家书屋，必须按照要求有针对性地进行整改。

第四十一条 省级新闻出版行政部门应于每年1月底前将本地区上一年度农家书屋工程建设情况和验收检查情况报新闻出版总署备案。

第四十二条 对于在农家书屋工程建设和管理中存在严重问题的地区，视情况对该地区新闻出版行政部门给予通报批评，相应核减或停止拨付该地区下一年度中央财政专项资金。

第九章 附则

第四十三条 农家书屋工程专项资金管理按照《农家书屋工程专项资金管理暂行办法》（另行印发）执行。

第四十四条 本办法由新闻出版总署负责解释。

第四十五条 本办法自印发之日起执行。