最高人民法院关于对无期徒刑犯减刑后又改判，原减刑裁定应否撤销问题的批复

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国务院办公厅


国务院办公厅转发质检总局关于加强防范外来有害生物传入工作意见的通知

国办发〔2003〕19号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

质检总局会同有关部门提出的《关于加强防范外来有害生物传入工作的意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。


国务院办公厅



二○○三年四月十三日



关于加强防范外来有害生物传入工作的意见


质检总局



(二○○三年四月一日)


随着经济全球化和我国对外开放的扩大,动植物及其产品进口数量不断上升,在满足我国人民群众生产生活需要方面发挥了积极的作用,同时也使外来有害生物(包括动物传染病、寄生虫病病原,植物危害性病虫杂草及其他有害生物,下同)传入的风险有所加大。近年来,由于国际上动植物疫情复杂,而我国的检测手段又相对落后,加上有关法律法规和规章不够完善,外来有害生物传入的频率越来越高,严重威胁农业生产、生态环境安全和人民身体健康。为此,经与有关部门协商,现就加强防范外来有害生物传入工作提出如下意见:

一、提高认识,建立健全防止外来有害生物传入的有效机制

有关部门和地方各级人民政府要进一步提高对外来有害生物传入危害性的认识,采取更加得力的措施,防范外来有害生物传入和及早发现并迅速根除已传入的外来有害生物。沿边地区和外来重大有害生物疫情发生区,要充实防疫检疫力量,周密部署防疫检疫工作。质检、农业、环保、林业、海关等部门要密切配合,加强协作,切实做到进出境检疫与国内防疫检疫并重,加强国外疫情分析与完善检疫手段、防治方法并重,及时相互通报疫情,有效防范外来有害生物传入。要加强进境动植物及其产品的检疫审批工作,明确应检有害生物种类、检疫与注册要求并根据国际疫情变化及时作出部署,有针对性地防止外来有害生物传入。各有关部门要按照分工,严格执行审批规定和程序。

切实加强宣传教育,提高全社会的防疫检疫意识。要在各驻外使领馆、进境口岸和入境交通工具上,以及引进、调运动植物频繁地区和集散地,采取多种形式宣传相关法律法规和知识,提醒出入境人员自觉接受检疫工作者的查询和查验。各有关部门和新闻媒体要予以积极配合。

二、严格执法,进一步完善有关法律法规

认真贯彻执行《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国动物防疫法》、《植物检疫条例》。要参考世界贸易组织的有关规定及世界动物卫生组织和国际植物保护公约制定的标准、建议和指南,进一步完善我国动植物防疫检疫的相关法律法规和规章,加快制(修)订相应的规章和标准,建立健全技术法规体系,及时调整禁止进境动物、植物危险性有害生物名录和禁止进境物名录。

三、预防为主,强化风险分析、预警和快速反应机制

(一)重视对境外有害生物发生、流行情况的跟踪、收集、分析、预测和对国内有害生物的监测、调查及环境影响评价工作,建立国内外有害生物发生、流行信息数据库,实现资源共享。

(二)进一步完善进出境动植物检疫风险分析机制。要充分发挥中国进出境动植物检疫风险分析委员会的决策咨询作用,建立健全领导、专家、学者相结合的风险分析机制,及时分析和评估进出境动植物及其产品对于生物安全的影响,并研究提出相应的风险管理措施建议。

(三)建立健全风险预警和快速反应机制。根据有害生物发生、流行及截获情况,及时发布预警通报并采取严格检疫处理、限定入境口岸、限制入境、禁止进境等检疫措施,必要时经国务院批准,可封锁有关口岸,严防有害生物传入和扩散;制定和完善国家重大外来有害生物应急预案,一旦发现重大外来有害生物侵入,应立即启动应急预案,采取有力措施尽快控制和扑灭外来有害生物疫情。

四、密切配合,做好各个环节的监管工作

(一)做好境外预检工作。要加强与国外相关部门的磋商,在双边检疫协定或议定书中明确进口检疫要求。加强对有害生物传入风险较大的动植物及其产品的境外预检工作,降低外来有害生物传入的风险。继续做好对向我国输出动植物及其产品与食品的国外生产、加工、存放单位的卫生注册登记工作。

(二)加强入境检疫工作。进一步加强对进出境动植物检疫法律、法规规定应检物的检疫。对不符合我国有关法律、法规、双边检疫协定或议定书等规定的,作除害、退回或销毁处理,并依照国际通行做法通报输出国家和地区,必要时可采取限制直至禁止进口等措施。要进一步加强进境旅客携带和邮寄应检物的检疫工作,积极创造条件,采用X光机、检疫犬等有效手段,切实提高检出能力。对违规携带、邮寄入境的应检物作退回或销毁处理,并按有关规定处以罚款。海关、交通、民航、铁道、邮政等部门要积极配合出入境检验检疫部门的工作。

(三)强化进境动植物后续监管。在加强入境检疫的同时,强化进境动植物及其产品在运输、生产、加工、存放、使用和销售过程中的防疫检疫监督管理。质检、农业和林业等部门要密切配合,组织开展对重大外来有害生物疫情的专项监测,发现疫情及时组织扑灭。进境动物、植物种子、种苗及其他繁殖材料要依法到指定的隔离场所进行严格的隔离检疫或试种,经隔离检疫或试种合格的,才能放行或分散种植。海关、边防、农业、林业、环保、工商和交通等部门截获的非法进境动植物及其产品,须就近通报或移交出入境检验检疫机构实施检疫,并按国家有关规定处理。

五、加大投入,完善检疫手段,提高检疫水平

当前,动植物防疫检疫基础设施落后、检疫经费不足问题仍很突出,必须下决心切实予以解决。中央和地方都要加强进出境和国内动植物防疫检疫设施建设,不断提高外来有害生物鉴定、诊断、风险分析与控制、处理水平,加强对外来有害生物流行规律及其防治措施的研究。质检、农业和林业等部门应统一规划、合理布局,建设疯牛病、禽流感、口蹄疫、地中海实蝇、小麦矮腥黑穗病、香蕉穿孔线虫病、松材线虫等重大外来有害生物检测标准实验室。加强国际间的技术交流与合作,积极参加有关国际组织开展的跨国有害生物防治工作,将有条件的外来有害生物检测实验室建成国际互认实验室和标准实验室。加强动植物防疫检疫技术队伍建设,做好专业技术人员的培训,建设一支高素质的专业队伍。

新刑事诉讼法第93条增加了检察机关对捕后羁押必要性进行审查的规定，进一步丰富了审前羁押审查制度的内容，而且第269条规定:“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕，应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人，听取辩护律师的意见”，体现了未成年人区别对待的原则。从检察机关的视角来看，将未成年人审前羁押审查制度界定为检察机关在提起公诉之前，对未成年犯罪嫌疑人是否应当适用羁押性强制措施进行评估审查的相关制度，具有现实意义。

结合上海检察机关未检部门2007年至2011年的办案实际情况，可以看到目前未成年人审前羁押制度仍存在以下问题:一是审前羁押率偏高;二是羁押变更率较小;三是审前羁押时间较长;四是羁押替代措施适用比例较少;五是延长羁押期限的审查不够严格;六是审前羁押妨碍了非监禁刑的适用。

针对上述问题，笔者认为应采取以下具体的改革措施。

一、未成年人审前羁押要有多重标准

认真落实刑事诉讼法的新规定，严格限制对未成年人适用羁押措施。细化未成年人羁押必要性审查标准，以未成年人罪行轻重作为羁押的实体性条件，以未成年人是否妨碍诉讼或再次犯罪作为羁押的程序性条件，并将是否具备监护帮教条件作为未成年人羁押必要性的关键要素。

二、未成年人审前羁押审查应形成三角诉讼结构

第一，落实听取未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人意见制度。实践中，上海检察机关通过建立法定代理人讯问到场机制，保障法定代理人到场权利的实现;同时建立合适成年人讯问到场机制，作为法定代理人到场机制的补充。这一司法实践成果已经被新修订的刑事诉讼法所采纳。

第二，落实法律援助制度，审查逮捕需听取律师意见。根据新刑事诉讼法的规定，审查逮捕未成年人“应当”听取律师意见，而非“可以”，这应当成为一项常规工作。而且，由于刑事诉讼法第267条规定了对涉罪未成年人的强制辩护制度，只要其没有委托辩护人，公安、司法机关就必须为其落实法律援助，这为审查逮捕阶段听取律师意见创造了必要条件。

第三，审查逮捕需当面听取侦查人员(控方)和未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人(辩方)意见。根据司法审查“对席辩论，居中裁判”的原则，由审查逮捕检察官通知控辩双方到场，当面听取双方意见，并根据案件具体情况作出审查逮捕决定，使审查更具司法属性。上海的一些区院已经开始了相关的探索，取得了较好的效果。

第四，对羁押必要性进行审查。复审制度可分为依职权与依申请两种。根据刑事诉讼法的新规定，检察机关应当对捕后羁押进行审查，这为依职权复审机制提供了法律依据。第95条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等有权申请变更强制措施，这是依申请进行羁押审查制度的法律依据。

三、未成年人审前羁押审查需符合诉讼规律

第一，建立羁押必要性事实裁判机制。目前羁押必要性实体性事实的裁判机制较为成熟，重点在于建立程序性事实的裁判机制，主要包括如下内容:(1)将犯罪嫌疑人是否有羁押必要作为待证的程序性事实，遵循证据裁判原则，是否有羁押必要必须得到证据的证实。(2)提出羁押申请的侦查机关应当承担举证责任。在侦查机关没有提交羁押必要性证据或者证据不足的情况下，作为羁押审查机关的检察机关应当作出不予羁押的决定。被申请羁押或申请变更羁押措施的犯罪嫌疑人一方只需提出自己不符合羁押法定条件或无羁押必要的意见或理由即可，不承担证明责任。(3)对羁押必要性事实的证明要求可以低于实体性事实，证据形式可以相对放宽，例如社会调查报告、心理测试报告等，均可以在羁押必要性审查时作为证据使用。证明标准可以放宽，采用优势证明标准即可，无需排除合理怀疑。

第二，对羁押必要性事实进行调查。(1)建立未成年人羁押必要性评估机制。上海检察机关在司法实践中通过制作《未成年犯罪嫌疑人非羁押措施可行性评估表》，对未成年人羁押必要性从案件情节、个体情况、监护情况、社会帮教条件等方面进行全面、综合评估，并将这一机制前置到侦查阶段，引导侦查人员调取羁押必要性证据。(2)强化控辩双方的调查取证机制。推动公安机关全面收集证实有未成年人羁押必要性的证据材料，同时，发挥律师的调查取证作用。(3)委托司法行政机关社区矫正机构进行调查取证机制。中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等“六机关”《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》中规定:“社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责。”而新刑事诉讼法第268条将社会调查主体确定为公、检、法，但这并不影响这些主体以委托调查的方式开展此项工作，并通过对社会调查报告的审查复核来体现主体职能。(4)检察机关复核、补充证据机制。在司法实践中，相当数量的未成年犯罪嫌疑人不(予)批准逮捕决定，是基于检察机关在审查逮捕阶段补充调取的证据而作出的，因此，检察机关应积极调查取证。

第三，对羁押必要性进行书面说理。对此，上海检察机关探索建立了审查逮捕阶段的逮捕必要性双向说理机制，要求公安机关在提请批准逮捕文书中对于未成年犯罪嫌疑人的逮捕必要性进行举证和论证，并提供相关证据;检察机关在作出不予批准逮捕决定后，制作专门的不捕理由说明文书，送达公安机关。

四、未成年人审前羁押审查制度需有配套衔接机制

第一，非羁押诉讼充分利用社会力量。一是建立社会观护机制，由社会力量组成观护组织对已涉嫌犯罪但无羁押必要的未成年人，在诉讼期间进行帮教、考察和监管，以确保诉讼顺利进行，并为司法处理提供依据。二是实施刑事和解与被害人救助机制，减轻非羁押诉讼的压力。通过刑事和解或国家救助的形式，弥补被害人的损失，避免被害人对非羁押措施的抵触情绪。

第二，完善考核标准。对未成年人羁押审查工作，应建立非羁押导向的考核标准，排除逮捕数或批捕率等鼓励羁押的考核指标，并可以将未成年人的相对不捕率、直诉率作为正向考核指标。

第三，深化相关诉讼机制的改革。一是对未成年人在押的案件，应快速审理，通过缩短办案时间来减少未成年犯罪嫌疑人的羁押时间;二是建立公安机关、检察机关的未成年人案件专办和衔接机制，确保非羁押理念的全面贯彻和实施;三是推动公安机关及早在提请批准逮捕之前落实未成年人法律援助和社会调查，为检察机关准确把握羁押必要性条件打好基础，使更多符合条件的未成年人免受羁押。


(作者单位:上海市人民检察院)